无锡市人大常委会法工委
锡剧是发源和主要流行于无锡、常州地区的地方戏曲，被誉为“太湖一枝梅”，是华东三大剧种之一、江苏省代表性剧种，承载着江南文化基因与地域审美特质，是国家级非物质文化遗产的重要代表。经无锡、常州两市共同申报，2008年6月7日锡剧被正式列入国家级非物质文化遗产名录。然而，在现代化进程中，锡剧面临资源分散、观众断层、传承乏力等现实困境，亟需通过法治手段破解保护难题。2025年，无锡、常州两市首次开展协同立法，同步制定《无锡市锡剧保护传承条例》与《常州市锡剧保护传承条例》，同年9月30日经江苏省十四届人大常委会第十七次会议同时批准，标志着锡剧保护传承迈入法治化、协同化新阶段。本报告以两市立法实践为切入点，系统梳理立法过程中的创新举措，结合条例实施后的实践成效，探索区域协同立法机制在非遗保护中的创新路径。
一、锡剧保护传承的现实挑战：协同缺失下的发展桎梏
（一）资源分散碎片化，跨域保护效能不足
锡剧资源分散在无锡、常州等地区，缺乏统一规划。优秀演员、代表性传承人分散在各地剧团，导致技艺难以集中传承。演出资源也呈分散状态，缺乏跨区域联合展演等集中展示活动，难以形成传播合力。传统锡剧剧目经多代艺人传承演绎，部分剧目原始创作者难考证，剧本、曲谱等资料或散落在老艺人手中，或留存于不同剧团、文化馆，缺乏统一归集整理。各地区在资金投入、数字化保护等方面存在差异，导致资源整合困难，同时，锡剧的演出场地、设备等资源也分布不均，导致演出效率低下。
（二）受众迭代断层化，传播与传承体系落后
锡剧目前的表演内容依旧以传统剧目（如《珍珠塔》《双推磨》）为主，以才子佳人、家庭伦理、忠义孝悌为核心，虽有深厚的文化底蕴，但与当代年轻人的生活场景、价值观念存在距离。反映现实题材、都市生活、青春主题的新剧本产出极少，导致内容供给与年轻受众需求错位。锡剧的传播长期依赖传统模式，如今仍主要靠地方广播电台、线下剧团演出等方式推广，与短视频、社交平台、网络综艺等年轻人聚集的新媒体渠道融合不足。
锡剧相关专业在艺术院校中热度低，报名人数少，后续人才储备不足，更关键的是，无锡、常州两地未建立协同育人机制，缺乏跨域的师资共享、学员互培、实践交流平台，导致人才培养规模有限、质量参差不齐。人才的匮乏使得锡剧既难以推出高质量新作品，也无法通过新鲜血液带来符合时代的表演风格和传播思路，进而难以吸引年轻观众。
（三）协同机制缺失，跨域保护合力难以形成
在长三角一体化背景下，无锡、常州两市在锡剧保护传承方面尚未形成有效机制。申报非遗成功后，两地尚未以此为契机建立协同保护机制，既没有就锡剧传统剧目、唱腔史料的整理制定统一标准，也没有针对传承人培养、演出资源整合等核心问题开展常态化合作，即便后续各自有保护举措，也因缺乏顶层协同设计与沟通协调平台，导致保护标准不一、资源重复投入、优势难以互补，无法形成保护传承合力，严重制约了锡剧的规模化、高质量传承发展。
二、两地协同立法的实践探索：跨域共治的制度创新
面对锡剧保护传承的严峻形势，区域协同立法这种新兴立法模式突破了传统立法的地域空间界限，为破解跨区域非遗保护难题，系统推进区域协同治理提供了制度供给创新。区域协同立法是指两个或者多个地方立法机关—即具有地方立法权的地方人大在地位平等、自愿协商的基础上，就某一特定地域范围内跨行政区的治理工作共同制定地方性法规的立法活动。2022年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》首次以法律的形式明确了区域协同立法的法律地位，其中第十条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”第四十九条第三款规定：“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”党的二十大报告提出“促进区域协调发展”。党的二十届三中全会进一步要求“完善区域一体化发展机制，构建跨行政区合作发展新机制”，将“探索区域协同立法”作为深化立法领域改革的内容之一，为两地开展锡剧保护传承协同立法提供了坚实政策依据与法律支撑。无锡、常州两市立足锡剧文化同源同脉的地域特性，以协同立法打破行政壁垒，构建起跨区域非遗保护的法治框架。
（一）深化协同立法协作机制，筑牢协同保护制度根基
协同立法的核心在于“协同”，即各立法主体在立法过程中相互配合、协商一致、通力合作，共同完成立法任务。无锡、常州两市通过“全流程同步、多维度协同”，构建起权责清晰、高效联动的协作机制，切实保障立法质量。在立项阶段，两市人大常委会通过联合实地调研、数据分析等方式，全面掌握锡剧保护传承现状与需求，在此基础上经多轮沟通论证，共同将锡剧保护传承协同立法纳入年度立法计划正式项目，为后续立法工作奠定了坚实基础。立项后，两市迅速成立由人大常委会分管领导挂帅的协同立法工作小组，成员涵盖人大相关工委、政府部门负责人及法律、文化领域专家，统筹协调立法工作，实现立法资源共享与优势互补；通过签署协同立法合作协议，制定详细工作方案，明确“同步调研起草、同步审议修改、同步报批实施”的工作要求，确保立法进度与程序协调一致。立法过程中，建立工作小组定期会议机制与常态化联络机制，针对“锡剧日设定”、“资金保障”等焦点问题开展会商，及时协调分歧；深入两地锡剧院团、文化场馆、社区开展联合调研，广泛吸纳各方意见，其中无锡市人大常委会累计收集各类意见建议198条，常州市人大常委会累计收集各类意见建议194条，为草案修改提供了扎实的民意支撑与实践参考；指定专人负责日常联络工作，及时传递立法信息、共享立法资料，确保立法过程高效推进。条例审议通过后，同步报省人大常委会批准，并于2025年10月同步召开新闻发布会，向社会各界宣传条例的主要内容和重要意义，据统计，《无锡市锡剧保护传承条例》相关新闻稿件在新华社客户端浏览量达10.1万、中国新闻网浏览量达80.5万，有效提升了社会公众对锡剧保护传承工作的关注度和参与度，为条例实施营造了良好氛围。
（二）强化地方人大主导作用，凝聚协同立法多元合力
两市人大常委会充分发挥立法主导作用，统筹协调政府部门、专家学者、行业团体等多方力量参与立法工作，并坚持“开门立法、民主立法”原则，构建多渠道、多层次的公众参与体系，确保法规贴合实际需求。在立法框架上，精准把握锡剧保护传承的核心痛点与社会需求，将其作为立法的重点方向；在制度设计上，联合专家学者、业内人士开展专题论证，广泛吸纳行业工作者、传承人与群众意见；在工作推进中，通过多种方式调动两地政府部门、相关单位的能动性、积极性，主动思考协同立法，有效对接协同立法，各尽其职、各负其责完成立法阶段目标任务，构建起“人大主导、政府协同、社会参与”的立法工作格局，使得锡剧保护传承协同立法工作得以顺利开展。
（三）聚焦核心制度精准设计，实现文本协同与特色互补
两市人大常委会聚焦政府职责、经费保障、人才培养等核心矛盾，决定采用“小快灵”立法模式，并基于锡剧在保护对象、面临困难以及传承发展等方面的共性需求，实现文本核心内容协同与地方特色互补的有机统一。在区域合作机制方面，明确两市在艺术展演、剧目创作、人才培养等领域开展合作。在资源保护与利用方面，明确设立锡剧保护传承基金，鼓励自然人、法人和非法人组织通过各种方式参与锡剧保护传承活动；推进资源调查与档案管理，鼓励数字化保存与传播；将锡剧惠民演出纳入基本公共文化服务目录，通过政府购买服务等方式开展演出服务活动，推动锡剧普及和推广。在人才培养体系方面，构建多层次人才培养机制，包括认定代表性传承人、实施青年人才培养计划、支持院校开设相关专业等。在文旅融合与传播方面，推动锡剧与旅游产业结合，利用互联网扩大传播范围；同时，鼓励锡剧进校园、进社区等活动，提高锡剧的普及率与影响力。两市共同规定，将锡剧获批为国家级非遗的6月7日确定为每年的“锡剧日”，要求各相关单位积极开展活动，营造全社会支持锡剧保护传承的良好氛围。同时，充分兼顾地方差异，如《无锡市锡剧保护传承条例》要求将锡剧保护传承纳入国民经济和社会发展规划，《常州市锡剧保护传承条例》则额外明确“市文化旅游主管部门应当组织编制锡剧保护传承规划，报市人民政府批准后组织实施”，确保立法既统一协同又贴合地方实际。
三、协同立法的特色亮点与实践成效：从制度协同到治理效能提升
无锡、常州两市锡剧协同立法不仅在立法机制上实现多重创新，更在条例实施后通过一系列落地举措转化为保护传承实效，形成“立法引领—协同实践—效能提升”的良性循环，其特色亮点与实践成效主要体现在以下方面：
（一）创新非遗保护立法模式，首次将区域协同引入跨域非遗保护
以往，非遗保护多以单一地区的立法为主，这种模式在面对跨区域的非遗项目时，往往存在诸多局限性，如保护碎片化、标准不统一等问题。无锡、常州两市打破行政壁垒、开展区域协同立法，这一创新实践既是顺应锡剧创新性发展时代需求的关键举措，又为统筹推进区域历史文化遗产保护传承、共同守护城市历史文化根脉，构建起统一、协同、高效的法治保障体系。两市在立法中明确区域合作机制，同时，通过一系列涵盖保障、人才、创新、传播的精准举措，为这项国家级非物质文化遗产突破发展桎梏、实现长效传承筑牢了根基，亦为同类跨区域非遗项目的保护传承提供了可借鉴的制度样本。
（二）紧扣中央战略部署，确保立法方向与国家文化发展大局同频共振
两市人大始终坚持在地方党委的领导下，将党中央关于传承弘扬中华优秀传统文化的重要精神切实落实到锡剧保护传承协同立法的全过程各环节。在选题上，精准对接国家文化强国战略与区域协调发展要求，将锡剧这一承载地方文脉的国家级非遗作为协同立法重点；在立项、起草、修改等关键环节，涉及重大政策调整的均报同级党委研究决定，确保立法方向正确。此外，两市人大常委会主动加强与省人大常委会的沟通对接，及时汇报立法工作进展情况，充分听取吸收省人大常委会的意见建议，确保条例符合上位法的规定和精神。
（三）坚持求同存异，实现协同统一与地方特色的有机平衡
立法过程中，两地摒弃“一刀切”的立法思维，采用“共同协商+各自立法”、“统一框架+差异补充”的模式，在核心制度、关键条款保持一致的基础上，充分兼顾两地经济社会发展侧重、管理体制等差异。这种 “求大同、存小异”的模式，既保证了协同立法的统一性和有效性，又充分尊重了各地的实际情况，在条例实施后展现出强大的适应性与可操作性。例如，无锡市依托文旅产业优势，开发锡剧主题文旅产品，将锡剧演出融入景区常态化运营，推动锡剧演出与当地真山真水、古镇公园等自然人文景观深度融合；无锡市开展锡剧境外巡演，锡剧院经典锡剧《珍珠塔》首次登陆欧洲大陆，在奥地利维也纳和意大利拉蒂萨纳成功上演。常州市则聚焦人才培养特色，深化“订单式”校企合作，市属国有锡剧院团与专业院校联合开展定向培养，目前“第七代传人”已陆续进入院团工作。
（四）建立常态化协同机制，推动保护传承从“制度”走向“实践”
立法的核心价值在于落地实施，两地以条例为依据，建立健全常态化协同保护传承机制，推动形成“1+1>2”的合力。一是建立常态化对接机制，定期研究、协调和解决锡剧保护传承中的重大问题，已就整合两地创作力量和资金资源，协作开展锡剧剧目创作、编排，联手创排具有影响力的精品剧目；对锡剧的传统剧目、唱腔、历史资料进行系统地收集、整理和保护；建立统一的锡剧资源数据库，推动人才信息、演出资源、研究成果等共享；制定统一的保护标准与衔接政策，促进要素自由流动；联合开展资源普查与整理，协同加强理论研究等达成多项合作共识。二是深化人才协同培养与艺术传承，两地艺术院校、锡剧院团开展优质师资共享、学生互访交流，无锡探索与国内知名戏曲院校建立锡剧人才委托培养制度，常州则将锡剧纳入近200所学校的素质教育课程。三是拟联合开展“锡剧日”品牌活动，围绕“锡剧日”开展跨区域巡演、非遗体验等系列活动，共同打造“锡剧”区域文化品牌。四是完善长效保障机制，两地均已将锡剧保护传承经费纳入本级财政预算，同时通过政府购买服务等方式扩大惠民演出覆盖面，共同开拓演出市场，并适时启动立法后评估筹备工作，开展条例实施效果评估与专项清理，确保协同立法持续发挥实效。
