苏州市人大常委会法工委 陈泽亚 刘伟 曾瑞

　　2023年《立法法》修订新增设区的市“基层治理”立法事项，完成地方立法权限扩容的重要制度革新。这一修订既是对习近平法治思想中“基层治理法治化”理念的制度转化，也是破解基层治理实践难题、夯实国家治理现代化根基的关键举措。在地方立法权限扩容背景下，深入探析基层治理立法的理论内核与实践路径，对于规范立法权运行、提升基层治理法治化水平具有重要的理论价值与实践意义。本文立足习近平法治思想的核心要义，结合苏州基层治理立法实践，系统梳理基层治理立法的重要性、实践探索与优化路径，为设区的市基层治理立法提供理论参考与实践借鉴。

　　一、充分认识习近平法治思想中有关基层治理立法的重要性

　　（一）深入领会习近平法治思想关于基层治理的重要论述

　　基层作为社会构成的基本单元，是国家治理的基石所在。习近平总书记指出：“基层强则国家强，基层安则天下安”，这一重要论断深刻揭示了基层治理在国家治理体系中的基础性地位。党的十八大以来，习近平总书记围绕基层治理作出一系列原创性、系统性重要论述，形成逻辑严密、内涵丰富的理论体系，为基层治理现代化提供了根本遵循。习近平法治思想作为新时代全面依法治国的行动指南，为基层治理法治化提供了系统性理论指引，明确了基层治理法治化在国家治理体系和治理能力现代化进程中的核心价值。

　　2021年3月，习近平总书记在参加全国两会青海代表团审议时强调，“全面推进依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化，工作的基础在基层”，进一步凸显了基层法治建设的战略意义。同年，中共中央、国务院印发《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》，为基层治理法治化提供了政策指引。党的二十届三中全会立足中国式现代化全局，对基层治理法治化作出系统性战略部署，明确提出健全基层治理法律法规体系、强化党组织领导的基层治理法治化机制、推动法治资源向基层下沉等核心要求，将法治思维与法治方式贯穿基层治理全流程，着力破解基层治理中权责不清、程序不规范、服务不精准等突出问题，为构建共建共治共享的基层治理共同体筑牢法治根基。

　　（二）透彻体悟习近平法治思想关于基层治理立法在新时代的创新发展

　　2023年初，十四届全国人大一次会议通过新修改的《中华人民共和国立法法》，此次修法立足新时代全面依法治国实践需求，深度契合习近平法治思想“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”的核心要义，为地方立法赋能基层治理提供了坚实制度保障。新《立法法》最鲜明的亮点在于，在设区的市立法权限中新增“基层社会治理”事项，将其与城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护并列，这一修订既是对习近平总书记有关基层治理重要论述的立法回应，更是将习近平法治思想中“法治为民”“基层治理法治化”等理念转化为制度设计的关键举措。

　　从理论逻辑来看，此次地方立法权限扩容，本质上是习近平法治思想中“坚持在法治下推进改革和在改革中完善法治相统一”原则的生动实践，通过立法授权为基层治理破解难题提供了法治路径。基层作为国家治理的“神经末梢”，面临的矛盾纠纷、治理需求具有鲜明地域性与复杂性，设区的市凭借贴近基层、了解实际的优势，获得基层社会治理方面立法授权后，能够更精准回应群众急难愁盼。但同时，这也带来了新的实践课题：部分设区的市存在立法能力不足、精准对接治理需求不够、与上位法衔接不畅等问题。如何在遵循宪法法律基本原则的前提下，立足本地实际制定出“接地气、能管用、可操作”的基层治理法规，如何通过立法推动自治、法治、德治有机融合，让立法真正体现人民意志，成为摆在地方立法机关面前的突出问题。这一问题的有效破解，直接关系到习近平法治思想在基层的落地成效，关系到基层治理法治化水平的提升，更关系到国家治理体系和治理能力现代化的根基稳固。

　　（三）正确把握立法法中“基层治理”的内涵与外延

　　2023年《立法法》修改在设区的市立法事项中新增“基层治理”范畴，既是对基层治理法治化需求的回应，但同时带来了新的问题，即因概念的经验性特质引发实践困惑。在法律法规、政策文件和党政机关日常工作中，“基层”都是一个常用的关键词，但其范围和含义不尽相同。全国人大常委会法工委发言人指出，基层治理问题涉及人民群众切身利益，不同地区或人群的利益诉求存在差异，统一认识及立法解决问题的难度较大，有立法权的地方人大常委会应坚持立法为民、问题导向，积极推进基层治理立法。因此，精准澄清“基层治理”的内涵与外延，是避免立法权溢出或缺位、推进基层治理法治化的关键，对完善地方立法体制、保障地方立法权规范运行具有重要意义。

　　从内涵来看，《立法法》语境下的“基层治理”，核心是构建中国共产党领导下的多元主体协同治理格局，以公共利益最大化为价值导向，聚焦基层社会事务的规范化运行与公共服务的精准供给。其本质是通过法治路径厘清并理顺政府行政机关、基层群众性自治组织、社会组织及公民个体之间的权责边界，践行共建共治共享的治理理念。与宏观政治治理、经济调控等领域事务相区分，“基层治理”具有鲜明的基层性、民生性与公共性特质；在主体构成上，根据具体的适用语境，有可能涵盖设区的市、县（区）级政府、乡镇（街道）政权机关及村（社区）自治组织等多元层级，形成上下联动、协同高效的治理体系。

　　在外延边界层面，“基层治理”呈现清晰的事项范畴与层级范围双重维度。在事项范畴上，其被严格限定于基层社会事务领域，主要囊括基层行政执行、基本民生服务保障、公共安全与应急管理、社会治安防控与纠纷多元化解、基层群众自治规范化等核心类别，且与各治理主体的法定职权形成精准对应。在层级范围上，可作广义界定，既包含直接承接具体治理事务的乡镇（街道）、村（社区）等基层治理单元，也涵盖承担统筹领导与监督指导职责的设区的市、县（区）级政府，以确保立法供给能够统筹全域基层治理需求。界定“基层治理”外延需严格恪守基层性、合法性、民生性三大核心标准，规避与城乡建设管理、生态文明建设等其他地方立法事项的边界混淆，维护国家法治体系的统一性。

　　二、践行习近平法治思想：以高质量立法推进基层治理现代化的苏州实践

　　（一）苏州基层治理立法的实践背景与核心目标

　　近年来，苏州市认真贯彻落实习近平法治思想，以法治中国建设“一规划两纲要”为指引，一体推进法治苏州、法治政府、法治社会建设，全面依法治市工作取得显著成效，先后获评首批“全国法治政府建设示范市”和首批“全国市域社会治理现代化试点合格城市”，“苏州市法治督察推动法治建设提质增效”的典型经验在全国推广并获省委主要领导批示肯定。但对标上级部署与高质量发展要求，苏州基层法治建设仍存在体制机制不够健全、依法行政水平有待提升、执法规范化建设需进一步加强、专业法治力量薄弱等突出问题，亟需通过系统性立法予以破解。

　　此前，苏州尚无效力层级高、系统性强的基层法治建设地方性法规，与经济社会发展和法治建设的现状、需求不相匹配。在此背景下，苏州立足《立法法》修订与地方立法权限扩容的时代契机，以基层治理立法探索为突破口，在服务全省高质量发展大局中展现更大作为。为贯彻落实中央和省委关于加强市县法治建设的部署要求，苏州聚焦基层法治责任、基层依法行政、基层依法治理、基层法治保障等痛点难点问题，确立“四个突出”的立法核心目标，即突出政治性、先进性、针对性与可操作性，着力构建契合苏州实际、彰显苏州特色的基层治理法治体系。

　　（二）苏州基层治理立法的实践体系构建

　　作为设区的市基层治理立法先行示范地区，苏州市精准对接《立法法》关于基层治理立法的规范要求，构建起“立法引领—机制创新—保障落地”的闭环法治实践体系，为全国设区的市基层治理立法提供了可资借鉴的实践样本。

　　其一，聚焦核心领域制定专项法规，筑牢基层治理制度根基。苏州率先出台全国首部基层法治建设地方性法规《苏州市基层法治建设条例》，系统规范基层依法行政、依法治理等六大领域工作，首创“三跨四清单”涉企执法模式与镇（街道）合法性审查全覆盖体系，从源头上防范治理风险；制定江苏省首部平安建设专门法规《苏州市平安建设条例》，固化“一站式”矛盾调处、网格化治理等成熟经验，精准回应流动人口服务管理、新兴业态监管等群众关切。其二，创新立法参与机制，深化全过程人民民主实践。依托昆山基层立法联系点搭建“立法直通车”机制，通过市镇联动座谈、社区实地走访调研、线上公开征集意见等多元渠道广泛吸纳基层民意，部分核心建议更被纳入国家立法考量范畴，实现民意表达与立法完善的精准衔接；同时，建立立法专家顾问制度，与高校、法律服务机构合作构建立法研究基地，形成“民意吸纳+专业支撑”的双重保障机制，提升立法的科学性与民主性。其三，强化立法实施保障，推动法治效能落地转化。将基层法治建设经费纳入财政预算予以刚性保障，推进司法所规范化建设与“法律明白人”培养工程；通过“法润苏城”系列宣贯活动实现法规宣传全覆盖，提升公众法治认知与遵守意愿；建立立法后评估与实施情况报告制度，对法规施行满两年的开展专项调研评估，及时细化配套政策，确保法规从“纸面上”有效转化为“实践中”的治理效能。

　　（三）典型案例：《苏州市基层法治建设条例》的制度创新与地方特色

　　《苏州市基层法治建设条例》作为全国首部基层法治建设地方性法规，无现成法律法规条款可供参考、无外地立法先例可借鉴，其紧紧围绕“推动高水平法治成为苏州发展核心竞争力的重要标志”这一主题，以问题为导向开展制度设计，形成兼具政治性、针对性、先进性与可操作性的制度体系，主要体现在五个方面。

　　一是明确议事协调机构法律地位。条例规范县级市、区法治建设议事协调机构的统筹推进职能，明确其工作职责与日常工作机构设置，为基层法治建设提供组织保障。二是破解基层法治建设突出问题。明确基层法治建设工作经费保障、法治政府建设第一责任人职责、权责清单制度等核心要求；规范重大行政决策标准、决策目录编制及行政规范性文件管理流程；完善合法性审查工作机制与范围界定，要求司法所配备一定数量取得国家统一法律职业资格的工作人员，强化基层法治专业力量。三是促进基层行政执法规范化。明确行政执法“三项制度”，推广非强制性手段与非现场监管方式的运用；落实综合行政执法体制改革要求，建立跨领域、跨层级、跨部门联合检查机制，通过“综合查一次”制度避免多头检查、重复检查，并细化行政检查合并情形；强化行政复议化解行政争议的主渠道作用，防范和纠正违法或不当行政行为。四是彰显苏州地方特色。突出涉外法治建设，支持涉外法律服务行业发展；鼓励打造具有苏州特色的基层社会矛盾纠纷预防调处化解品牌；完善综合治理执行难工作格局，保障胜诉当事人合法权益；构建多元化公共法律服务体系，为村（社区）配备法律顾问，完善法律援助网络；健全领导干部集体学法、带头讲法、任前考法、年度述法制度；弘扬苏州优秀传统法治文化，鼓励法治文化作品创作。五是鼓励基层法治创新发展。结合苏州审判工作实际，鼓励县级市（区）政府及有关部门、镇人民政府（街道办事处）正职负责人出庭应诉；支持设立专业化矛盾纠纷调解组织，发挥投资、贸易、金融、知识产权等领域商事调解组织作用；规范司法建议、检察建议的运用；强化青少年法治教育，推进基层法治建设的数据化、网络化、智能化转型；健全法治督察与各类监督协调机制，形成基层法治建设的监督合力。

　　三、地方立法权限扩容后基层治理立法的优化路径

　　2023年《立法法》修改新增“基层治理”立法事项，构建起中央与地方协同推进基层治理法治化的制度框架。今年3月，习近平总书记在参加江苏代表团审议时强调，经济大省要挑大梁为全国发展大局作贡献，在推动科技创新和产业创新融合上打头阵，在推进深层次改革和高水平开放上勇争先，在落实国家重大发展战略上走在前，在促进全体人民共同富裕上作示范。苏州经济发展走在全国前列，立法工作也应当努力走在前、作示范，主动为全国立法工作发展作出更大贡献。最近十年，苏州在认真、扎实做好立法工作的同时，也从理论维度，进行了一些新的探索。苏州的实践探索表明，地方基层治理立法需牢牢把握习近平法治思想的核心要义，以“讲政治、为人民、敢担当、有特色、重落实”五大实践要领为遵循，在坚守法治统一的前提下凸显地方特色，通过“政治引领—人民至上—人大主导—地方特色—实效导向”的完整路径，实现基层治理与法治建设的深度融合。

　　（一）讲政治：政治引领，锚定基层治理立法根本方向

　　习近平法治思想强调“党的领导是中国特色社会主义法治之魂”，这一核心论断为基层治理立法确立了根本遵循。《立法法》明确要求地方立法需贯彻党中央决策部署，确保国家法治统一与政治方向正确。地方立法机关应将党的全面领导贯穿基层治理立法全过程，建立立法工作向同级党委请示报告制度，对法规立项、起草、审议等关键环节的重大争议问题与关键制度设计，通过人大常委会党组及时向党委汇报，确保地方立法与中央、省市委治理部署同频共振。同时，应将习近平法治思想中“坚持依法治国与依规治党有机统一”的要求转化为具体制度设计，通过立法固化基层党组织在治理体系中的领导核心地位，明确党组织在基层决策、矛盾化解、公共服务中的统筹协调职能，使党的领导通过法治方式转化为基层治理效能，筑牢基层治理立法的政治根基。

　　（二）为人民：人民至上，践行全过程人民民主立法理念

　　习近平法治思想指出“法治建设要为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民”，这与《立法法》“保障人民通过多种途径参与立法活动”的规定一脉相承。基层治理立法作为直接调整群众生产生活的制度供给，其本质是全过程人民民主的生动实践。地方立法机关应构建多层次、广覆盖的民意吸纳机制，依托基层立法联系点搭建“立法直通车”，通过实地调研、座谈访谈、线上征集等多元渠道将立法触角延伸至治理末梢，精准吸纳群众对民生服务、矛盾化解、公共安全等领域的诉求。同时，创新专家参与机制，与高校、法律服务机构合作建立立法研究基地，形成“民意吸纳+专业支撑”的双重保障机制，既保证立法的民主性，又提升制度设计的科学性，实现人民当家作主在立法领域的具体落实。

　　（三）敢担当：职权法定，强化人大立法主导核心作用

　　习近平总书记强调“要发挥好人大及其常委会在立法工作中的主导作用”，这一要求通过《立法法》的权限界定与程序规范得以具体化。基层治理立法涉及多元主体利益，需人大发挥统筹协调作用，防范部门利益法律化，维护法治统一。地方人大应构建全流程立法主导机制，在立项环节坚持问题导向，聚焦基层治理突出矛盾精准选择立法项目；在起草阶段提前介入，统筹协调政府部门、基层组织与群众的利益诉求，平衡各方权益；在审议环节强化政治性把关与合法性审查，严守法定权限边界。通过建立镇（街道）合法性审查全覆盖等制度，从源头上防范“问题文件”“违法处罚”等情形，彰显人大在立法中的主导性与把关作用，确保基层治理立法始终在法治轨道上推进。

　　（四）有特色：地方特色，探索精准化立法实践模式

　　习近平法治思想要求“地方立法要立足地方实际，解决地方问题”。基层治理的复杂性与地域性决定了立法不能照搬照抄，需突出针对性与可操作性。要摒弃“贪大求全”的立法惯性，立足本地流动人口结构、新兴业态发展、地域文化特色等实际情况，聚焦治理痛点难点开展立法。借鉴苏州“三跨四清单”涉企执法模式、“一站式”矛盾调处机制等创新实践，将本土成熟治理经验通过立法固化，确保每件法规都有“干货条款”，实现立法供给与治理需求的精准对接。同时，严格区分基层治理与城乡建设管理、生态文明建设等立法事项的边界，避免立法权限溢出，彰显地方立法的实践价值。

　　（五）重落实：实效导向，构建立法实施闭环保障机制

　　习近平总书记强调“法律的生命力在于实施，法律的权威也在于实施”，这一论断为基层治理立法提供了价值指引。《立法法》对法规宣传、配套制度制定、立法后评估等作出明确规定。地方立法机关应将实施效果作为检验立法质量的核心标准，构建全流程保障体系：通过财政预算刚性保障基层法治建设经费，推进司法所规范化建设与专业法治人才培养；开展多渠道、全覆盖的法规宣传活动，提升公众法治认知与遵守意愿；建立立法后评估与实施情况报告制度，对法规施行效果开展专项调研，及时细化配套政策；通过执法检查、专题视察等方式强化监督，推动法规实施任务分解落实，形成“立法—实施—评估—完善”的闭环机制，确保基层治理立法从“纸面上的法”有效转化为“行动中的法”，彰显地方立法的治理效能。

　　结语

　　苏州的基层治理立法实践，是习近平法治思想在设区的市层面的生动诠释，也是对《立法法》基层治理条款的创造性落实。其通过政治引领定方向、人民至上聚民力、人大主导守底线、地方特色解难题、实效导向促落地的完整路径，实现了基层治理与法治建设的深度融合。地方立法权限扩容背景下，基层治理立法需牢牢把握习近平法治思想的核心要义，严格遵循《立法法》规定，在坚守国家法治统一的前提下凸显地方特色，精准对接基层治理需求，才能真正发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，为推进基层治理体系和治理能力现代化提供坚实法治支撑。