无锡市人大工作研究会

姚建华、王立人、平明德、姚爱军

　　“小快灵”立法作为一种新型立法模式，是我国立法领域的重要创新实践。2020年11月16日，习近平总书记在中央全面依法治国工作会议上强调指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”习近平总书记的重要论述，为新时期立法工作指明了前进方向、提供了基本遵循。自此，“小快灵”立法在立法实践中得到广泛应用，特别是在地方立法工作中尤为蓬勃，显示出其与地方立法功能相契合的旺盛生命力，但也反映出一些问题。为了更好地加强和改进新时代地方立法工作，加快推进社会主义民主法治进程，为“十五五”及今后一段时期提供更加有力的法治保障，审视并深入研究和实践“小快灵”立法，越来越成为当前地方立法面临的现实课题。

　　一、开展“小快灵”立法的实践概述

　　党的十八大以来，在加快建设中国特色社会主义法治国家、全面推进依法治国、全面推进中国式现代化的时代背景下，党中央对新时期法治建设提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的新十六字方针。从“有法可依”到“科学立法”，深刻反映了我国社会主义法律体系形成后，我国进入了高质量立法的新阶段，立法任务已经不再是量的追求、面的覆盖，而是功能的完善、品质的提升。正如习近平总书记所强调，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题。”“小快灵”立法切口小、节奏快、内容灵的立法模式，逐渐成为高质量立法要求和理念的一种生动实践。全国人大常委会紧扣党中央决策部署，针对人民群众的迫切期盼和经济社会发展中的突出矛盾，创新形式、高效审议，出台了一系列“小快灵”立法的典范，如《中华人民共和国反食品浪费法》《中华人民共和国反外国制裁法》《中华人民共和国反电信网络诈骗法》《中华人民共和国黑土地保护法》等。这些立法理念和法律，都为地方人大开展“小快灵”立法提供了很好的指导和借鉴。

　　同时期，全国各地方人大在推进“小快灵”立法中不断探索、加快步伐，并取得了比较显著的成绩。比如，江苏省人大常委会制定《江苏省产业技术研究院发展促进条例》，不分章节共32条，围绕培育发展新质生产力，推动科技创新与产业创新深度融合，助力江苏打造具有全球影响力的产业科技创新中心；盐城市人大常委会作出的关于在公共场所配置除颤器的决定，只有11条1600多字，却对现实中的“不能救、不会救、不敢救”问题对症下药；昆明市人大常委会出台《昆明市文明观赏红嘴鸥规定》，全文共7条，对文明观赏红嘴鸥应当遵守的规定、禁止行为、法律责任等进行了规范，精准保护城市名片‌；《衡水市非物质文化遗产保护条例》29条，重点规定非遗知识进校园、非遗与旅游融合等内容，加强历史文化保护；《江门市华侨华人文化交流合作促进条例》25条，通过资源普查、平台建设等刚性条款，激活侨乡文化资源。上述“小快灵”立法，涵盖了经济社会发展中的诸多领域，为我国社会主义法治建设和地方立法注入了新活力。

　　无锡南濒太湖、北临长江，经济发达、产业基础深厚，是长三角地区重要中心城市和重要的制造业、科技创新基地。党的十八大以来，无锡市人大常委会始终坚持围绕中心、服务大局，充分发挥地方立法在全面深化改革中引领、推动、规范和保障作用，聚焦全市经济社会发展中热点难点问题开展立法工作，敢于探索、善于创新，自觉运用“小快灵”立法，解决实践中面临的问题，适应和满足新时代经济社会快速发展中法治供给的现实需求。比如：在新质生产力发展等新兴领域，认真贯彻落实党中央和省、市委关于发展新质生产力的决策部署，及时研究制定《新质生产力领域立法快速响应工作办法（试行）》，确立急用先行、快速高效、形式灵活的原则推进地方立法，并相继制定《无锡市车联网发展促进条例》《无锡市数字化转型促进条例》，开创全省乃至全国同类立法先河，为无锡加快培育发展新质生产力注入法治动能。在民生保障领域，制定《无锡市大运河梁溪河滨水公共空间条例》，打造高品质的两河滨水公共空间，提升人民群众的幸福感和获得感；《无锡市燃气管理条例》从规划与建设、经营服务与使用、设施保护与事故处置等方面构建完善制度，为保障人民群众生命财产安全和公共安全提供了保障。在历史文化保护领域，制定《无锡市锡剧保护传承条例》，全文共25条，强化锡剧人才培养、剧本创作、宣传普及，有力推进锡剧这一国家非物质文化遗产的保护传承与发展。在生态环境保护领域，无锡市人大常委会提出并逐步完善了“1+X”的立法模式，即以一部综合性法规为基础、其他相关“小快灵”法规为配套的法规制度体系。在以《无锡市水环境保护条例》为核心的“1+9”水生态环境保护法规制度体系中，《无锡市河道管理条例》《无锡市排水管理条例》《无锡市供水条例》《无锡市蠡湖景区管理条例》《无锡市生态补偿条例》等“X”法规大致都是二十几条，简洁明确、易于操作，充分体现了“小快灵”立法的特点和要求。无锡市人大常委会在推进“小快灵”立法实践中主动作为、积极探索、成果丰硕，积累了经验。

　　二、当前“小快灵”立法面临的挑战

　　全国各地及无锡的立法实践共同表明，“小快灵”立法以其切口小、选题精准，时间短、快捷迅速，内容实、务实管用为特点，通过“短平快”的立法策略，将立法资源精准投放到急需的领域，实现了“小身板”承载“大智慧”的法治效能，其高效性、灵活性和精准性的价值得到充分验证。审视近年来各地人大开展“小快灵”立法的实践，还存在不少需要进一步探索、实践和解决的问题。

　　（一）“小快灵”立法数量如何与现实需求相匹配的问题。从我省十三个地级市近三年立法计划来看，一般每年安排1至2件“小快灵”立法项目，其比例大致占全部立法项目的12%左右。据不完全统计，全国各地“小快灵”立法数量及比例与江苏省基本相同，个别省份对“小快灵”立法有要求，则数量及比例相对多点。当前，在全面建设中国特色社会主义现代化的新形势下，我国正处在经济转变发展方式和转换增长动力的关键时期，以技术创新和模式创新为内核的新型经济形态、新兴业态发展迅猛，需要地方“小快灵”立法先行先试、趟出路子；同时，就业、教育、社保、医疗、养老、托幼、住房等民生实事需要落实，也需要地方“小快灵”立法在上位法有关规定基础上快速落地实施。因此，相对当前现实需求，全国各地“小快灵”立法运用得还不够充分、空间很大，地方立法的实施性、补充性、探索性功能还需进一步发挥。

　　（二）“小快灵”立法创新如何不超越立法权限的问题。从现实情况来看，政府部门越来越重视法治建设，善于运用法治方式解决新情况新问题，特别是在当前新形势下新兴领域，往往倾向于运用“小快灵”立法来进行一些探索、创新，但个别部门对立法法确定的地方立法权限认识不够，提出的一些法规项目超出了权限范围；在一些实施性、补充性的“小快灵”立法中，急于解决问题、急于创新、急于突破，往往不善于从现有法律制度中寻求合理的解决方法，而是热衷另起炉灶，甚至在个别制度起草中突破法律框架，致使起草的相关制度规定或者超出立法权限，或者与上位法相抵触，忽视了依法立法、不抵触的地方立法原则。根据立法法规定，设区的市人大在与上位法不抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理等方面的事项制定地方性法规，这是设区市立法的底线。

　　（三）“小快灵”立法小切口如何与法律制度体系相适应的问题。“小快灵”立法的一大特点就是切口小、条文精简，开门见山、直奔主题‌，“有几条立几条”。这个特点决定了“小快灵”立法能够更好地聚焦突出问题、重要任务和重点工作，更好地坚持问题导向、目标导向、需求导向，做到精准解决实际问题。而在全面深化改革中，碰到的一些新情况新问题往往比较复杂、牵一发而动全身，在解决这些复杂问题时就需要进行全面的系统的考虑，依赖于各层级的法律、行政法规和地方性法规，甚至诸多实施性的规范性文件共同形成系统的法律制度。因此，在立法工作中应当因事而异，具体问题具体分析，不能单一片面的看待问题，要根据立法需求决定立法形式，需要系统性立法的则宜“大块头”，需要解决单一问题的则采取“小快灵”，而不是一味追求“小快灵”。而在立法实践中，有时候往往由于各种因素，容易忽视现实问题的复杂性和系统性，存在应当搞“大块头”的搞成“小快灵”立法，甚至出现个别为“小快灵”而“小快灵”立法的现象，片面理解“小”，为“小”而“小”，别人搞15条我就搞10条，注重条文数量攀比，而忽略实际需要和实际效果，陷入形式主义困境，导致对需要系统性调整的复杂问题力不从心，出现法律制度体系碎片化现象，这既违背立法规律，实际效果也事倍功半。同时，部分“小快灵”立法为追求小切口而缺乏系统性思考、忽视法律制度系统性，实际上即便采取“小快灵”立法，也决不能“头痛医头脚痛医脚”，而应当从全面的角度来系统思考，更好地让“小快灵”立法嵌入系统性的法律制度体系中。

　　（四）“小快灵”立法注重效率如何与保证质量的问题。相比传统立法方式和程序，“小快灵”立法周期明显缩短，强调立法流程高效，从立项制定到颁布施行时间周期短，能够快速响应社会需求，这对于解决突发性、紧迫性问题尤为重要，如突发公共卫生事件、环境保护等领域的立法需求。但部分有的“小快灵”立法为追求“快节奏”而忽视了立法程序的完整性。主要反映在三个方面：其一，前期立法调研不深入，主要表现在对需要通过立法解决的主要问题认识不深入，对相关法律法规不熟悉，抓不住立法重点，导致立法选题时切口不准，制度设计上缺少“干货”；其二，立法过程中践行全过程人民民主不够，主要表现在社会公众参与深度不足，易压缩民意征集环节，影响了法规的民主性和科学性‌；其三，审议质量有待加强，由于“小快灵”立法往往“一审”即交付表决，相较于二审、三审制，有些问题由于时间紧则可能审议的不深不透。这些问题的存在不仅影响了“小快灵”立法的质量，也不利于快速有效解决实际问题。提高立法质量的根本途径在于坚持科学立法、民主立法、依法立法，不能因“小快灵”立法而盲目追求立法速度、立法效率，影响立法质量。

　　三、进一步推进“小快灵”立法的现实思考

　　党的二十届四中全会对我国“十五五”时期经济社会发展作出顶层设计和战略擘画，为中国式现代化宏伟事业不断推向前进明确了方向和路径。在基本实现社会主义现代化全局中，通过快速灵活的地方立法来快速响应新时代需求，巩固拓展优势、破除瓶颈制约、补强短板弱项、顺应引领发展，可以说“小快灵”立法大有可为。

　　（一）深化认识“小快灵”立法的必要性。追本溯源，小快灵”立法是适应新形势新要求的探索和创新之举，是符合时代要求、实现高质量立法的现实需要。“十五五”时期在我国基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位，是基本实现社会主义现代化夯实基础、全面发力的关键时期。聚焦“十五五”时期经济社会发展的目标任务，在培育壮大新兴产业和未来产业，加快高水平科技自立自强、引领发展新质生产力方面，“小快灵”立法可以先行先试、趟出路子；在加快农业农村现代化、推进乡村振兴，加大保障和改善民生力度、推进共同富裕方面，“小快灵”立法可以及时弥补民生领域存在的立法薄弱点；在激发全民族文化创新创造活力、繁荣发展社会主义文化方面，也需要“小快灵”立法加强具有地方特色的历史文化保护。根据立法法的规定，地方立法具有实施性、补充性、探索性的功能，随着中国特色社会主义法律体系的不断完善，地方立法的重点方向和立法空间发生了变化，需要加快由结构完整型立法向问题引导型立法转变，而以解决问题为核心目标，管用几条立几条的“小快灵”立法模式，完全契合中国特色社会主义法律体系形成并不断完善的形势下地方立法的价值追求。

　　（二）精准选择“小快灵”立法项目。立法选题是推进“小快灵”立法的基础，也是推进“小快灵”立法的难点。因此，在选题上要突出问题导向、需求导向，增强发现问题、解决问题的能力，不能陷入为“小快灵”而“小快灵”的立法误区。首先，要紧跟党中央决策部署和省市委的中心工作，紧盯“十五五”期间经济社会发展目标任务，把握改革发展对立法的现实需要，找准立法工作切入点和着力点，为改革发展稳定提供及时、有力、精准的法治支撑。其次，要认真学习理解上位法，找准法律实施中的痛点、难点问题和法律中尚未涉及的具体问题和具体细节，有针对性地拾遗补阙、加以细化；再次，要多倾听基层声音，密切关注人民群众普遍关心的急难愁盼问题，找准通过“小快灵”立法破解难题的途径；第四，要在社会治理、基层管理等领域找准一批有代表性、前瞻性的重点问题，通过“小快灵”立法予以提炼总结、巩固提升；最后，要围绕地方的独特资源、特色发展开展“小快灵”立法，先行先试、大胆创新。在实践工作中可以认真梳理人大代表建议、政协委员提案，这都是经过深入调研、认真准备提出来的，集中反映了某一方面、某一领域的具体问题，往往有一些可以通过立法予以解决的问题；也可以从12345服务热线等途径梳理查找突出问题，12345服务热线反映的问题比较现实比较具体，一定程度上反映了这一问题所在领域的整体情况，哪些情况需要通过立法予以解决，需要好好调研，认真研判；还要利用好基层立法联系点等基层民主民意平台，人民群众通过基层立法联系点直接反映的基层治理、民生保障等问题，通过地方立法予以回应。

　　（三）靶向聚焦“小快灵”立法需解决的问题。“小快灵”立法的主要目的就是聚焦突出问题，坚持问题导向、目标导向、需求导向，解决某一领域某一具体问题‌。因此，“小快灵”立法需要做到针对问题立法，找准要害、直击要害，不要穿衣戴帽、拖泥带水。要通过深入调研，找准客观存在的问题，比如，根据党中央决策部署和省市委的中心大局，以及“十五五”期间经济社会发展目标任务，认真分析哪些改革发展中的重大事项需要进行“小快灵”立法探索的；又如，上位法的一些规定可能比较原则甚至留有些许空白，而且这又是地方具体工作迫切需要面对的问题，精准聚焦新兴领域、重点领域，找准上位法比较原则甚至留有空白的地方，就可以以“小快灵”立法形式将生活中的法律关系具体化，直面现实存在的突出问题、焦点问题，有针对性地进行制度设计，填补立法“空白”、弥补上位法“缺憾”。在立法制度设计上，要认真研究论证，找出合理可行解决问题的办法，明确具体的规定哪些行为是违法行为，违反后需要承担什么样的法律后果，由哪个部门进行执法，简洁明了，一说就明，一看便懂，执行起来效果会事半功倍。比如，有些地方针对消防安全突出问题，制定的关于电动车充电安全管理的规定，直接明确适用范围、部门职责、违法行为和行为后果，简简单单几条，却做到了立得住、行得通、真管用。

　　（四）完善优化“小快灵”立法程序。“小快灵”立法不同于“大块头”立法，工作流程上自然也不能简单套用，而要针对自身特点实现立法流程再造。一是进一步完善立项程序。在编制立法规划和年度立法计划时，广泛征求意见、深入调研论证、科学分析立法需求，有意识的合理安排“小快灵”立法项目。同时，“小快灵”立法效率要求高，可以根据实际需要发现问题、找准问题后，及时调整立法规划和年度立法计划，及时立项、及时启动。二是进一步优化起草方式。要针对“小快灵〞立法周期短、时效性强等特点，打破各自为战的做法，人大相关专工委、司法局和起草部门要完善优化立法专班制度，整合各方资源，一起坐下来潜心研究，集中力量攻坚，起草出能够提请审议的高质量的草案文本。要全面掌握立法进程，了解利益博弈的焦点和问题的难点，集中调研、集中研究、集中论证，切实提高立法质量和效率。三是要坚持依法立法、科学立法、民主立法，践行全过程人民民主理念，不因切口小、速度快而忽视“小快灵”立法的科学性、民主性，要通过各种渠道广泛征求基层单位、基层立法联系点和人大代表、咨询专家、人民群众意见建议，汇集民智。四是进一步提高审议质量。“小快灵”立法一般以一审通过为宜，快速通过、快速实施、快速解决问题，这就对审议质量提出了更高的要求。常委会组成人员必须充分发挥作用，通过积极深度参与立法调研、执法检查、工作视察等，全面了解“小快灵”立法项目的内容和需要解决的重点难点问题，提高审议能力；人大相关专工委要组织相关行业领域专家深入研究论证，做深做精审议准备工作。总而言之，“小快灵”立法既要体现立法的高效率，更要保证立法的高质量，真正使“小快灵”立法务实管用，经得起实践检验。

　　（五）统筹兼顾“小快灵”与其他立法方式。习近平总书记指出，“系统观念是具有基础性的思想和工作方法”，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’”。因此，我们要根据实际情况灵活运用“大块头”和“小快灵”的立法模式，形成两者相辅相存、良性互补，构成完整的法规制度体系，既解决具体问题又保障体系协调。比如可以系统考虑、综合运用“1+X”系统集成立法、区域协同立法，以一件综合性法规为基础，加强相关配套性“小切口”立法；与周边城市加强协作，就共同关心的问题在项目立项、调研论证、制度设计、审议和通过时间甚至执法检查等方面开展协作联动。对于一些立法条件不太成熟的事项，可以先行由地方人大常委会制定决定或者由政府制定规章、规范性文件予以解决。

　　与此同时，为了进一步提高“小快灵”立法工作的质效，地方人大还可以运用立法后评估的方式，对“小快灵”立法适时进行评估，认真总结“小快灵”立法的经验，评估“小快灵”法规制度设计的合法性、操作性、针对性，掌握“小快灵”法规在立法和执法中存在的问题和需改进的方面，进一步改进和加强“小快灵”立法工作，不断提高“小快灵”立法的质量。

　　“小快灵”立法作为新时代高质量立法的实践新形式，已展现出强大的生命力。在坚持中国特色社会主义法治道路上，深入推进“小快灵”立法，必将为“十五五”期间乃至今后我国经济社会高质量发展提供更加有力的法治保障，为基本实现社会主义现代化贡献应有的法治力量。