镇江市人大常委会法工委 王宏

　　区域协同立法是推进区域协调发展的重要法治路径，对推动地方立法和国家治理现代化有着重要的制度功能与深远意义。党的二十届三中全会将“探索区域协同立法”作为深化立法领域改革的重要内容之一。2025年3月，《全国人民代表大会常务委员会工作报告》在部署下一年度任务时，也强调要“指导地方探索区域协同立法”。以2006年辽宁、吉林、黑龙江三省签订《东北三省政府立法协作框架协议》作为区域协同立法元年，我国区域协同立法实践走过了近20年历史。基于长三角、京津冀等区域治理而开展的区域协同立法，以及设区市被普遍赋予立法权后，地方自主开展的区域协同立法，均逐步增长。同时，区域协同立法作为立法制度的一项重要内容，于2022年、2023年《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）、《立法法》修改时方被正式确认，《立法法》还进一步规定，省、自治区、直辖市和设区的市、自治州可以建立区域协同立法工作机制。可以说，区域协同立法是一项实践先于理论研究和制度构建的地方立法制度。对地方立法机关而言，如何以健全的区域协同立法工作机制推动区域协同立法各项功能更好实现，有必要加以深入研究。

　　一、区域协同立法的实践探索

　　区域协同立法是实践先于理论的立法探索，丰富的实践经验为探索建立区域协同立法工作机制提供了大量研究样本。

　　（一）我市区域协同立法实践经验

　　自我市2015年获地方立法权以来，已开展了3次区域协同立法工作，分别是：2021年与南京市人大共同制定《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》，成为全国首部轨道交通跨区域协同立法；2022年与南京市人大、马鞍山市人大共同制定《关于加强长江江豚保护的决定》，成为全国首例对单一物种的流域性区域协同保护立法；2025年与南京市人大共同开展南朝陵墓石刻保护立法。我市区域协同立法实践主要的规律性体现在：

　　1.在立项选择和立法思路的确定上，注重“小切口”选题，即选择适用范围相对小、调整社会关系相对单一的立法项目。即使针对综合性的立法项目，在立法思路上也是以问题为导向，合理确定法规的调整对象，立好关键几条，不搞重复立法。例如：针对宁句轨道运行后将面临的管理主体、执法标准、执法依据不统一的问题，《关于加强跨市域轨道交通运营和执法管理若干问题的决定》不破行政隶属，立足“车厢内的管理和执法”进行制度设计。

　　2.在区域协同立法推进过程中，以立法程序、实施时间、法规宣传“三同步”为总体要求，强化各方衔接，协同解决立法重大问题或分歧。例如，在长江江豚保护立法过程中，三方主体共同组织实地调研3次，召开6次调研座谈会、改稿会、论证会，南朝陵墓石刻保护协同立法过程中，除多次联合实地调研外，还进一步常态化线上会商，针对重要协调问题参加省人大常委会法工委组织的专题座谈会等。

　　3.在法规具体内容的把握上，以立法题目、体例结构、核心制度“三统一”为协同方向，共同商定立法基础框架，对相同的条文进行协同起草、调研、征求意见和研究论证，同时求同存异，在保证核心制度、重点条款统一的基础上，对各地特色条款，由各地结合实际情况进行制定。

　　（二）其他省市区域协同立法实践

　　区域协同立法包含省际协同立法、省内市际协同立法、跨省的市域间协同立法。根据2025年全国地方立法工作座谈会综述报道，全国人大常委会法工委研究室资料显示，各地开展的区域协同立法项目共75个，制定地方性法规240余件，涉及26个省。长三角、京津冀探索较早、数量较多，共有22个。成渝、云贵川、长株潭等区域协同立法实践也较为活跃。由于《立法法》和《地方组织法》均为区域协同立法限定了立法目的，即应“根据区域协调发展的需要”。笔者基于现有区域协同立法实践，对“区域协调发展需要”进行了初步梳理：

　　1.基于交通一体化之需要。例如，广州、佛山制定城市轨道交通管理条例。武汉、黄石、鄂州、孝感、黄冈、咸宁等六市制定武汉城市圈公共交通一体化促进条例。

　　2.基于环境联保共治之需要。例如，上海、江苏、浙江制定促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例。陕西省汉中市、安康市制定汉江水质保护条例。京津冀制定永定河保护条例、机动车和非道路移动机械排放污染防治条例等。

　　3.基于经济协同发展之需要。例如，山东胶东五市制定关于推动和保障胶东经济圈一体化发展的决定。四川省、重庆市制定优化营商环境条例。

　　4.基于公共服务共享之需要。例如，上海、江苏、浙江、安徽制定推进长三角区域社会保障卡居民服务一卡通规定。广东制定促进港澳青年在粤港澳大湾区内地九市就业创业条例和粤港澳大湾区内地九市进口港澳药品医疗器械管理条例等。

　　5.基于文化共同保护传承之需要。例如，京津冀制定关于京津冀协同推进大运河文化保护传承利用的决定。广东省广州、潮州、揭阳三市制定潮剧保护传承条例。陕西省汉中、安康、商洛三市制定陕南民歌保护传承发展条例。

　　二、区域协同立法工作机制的模式分析

　　区域协同立法属于地方立法范畴，是各地既有立法权的整合，即通过协同机制，就区域经济发展和社会治理中具有共同性、牵连性、外溢性的事务进行的联合立法。当前，各地区域协同立法不断深化拓展，主要模式有：

　　（一）以“顶层制度设计”为主要驱动

　　以京津冀区域协同立法为代表：2015年，中共中央、国务院印发《京津冀协同发展规划纲要》。此后，京津冀相继制定了《京津冀人大立法项目协同办法》、《京津冀人大立法项目协同实施细则》、《京津冀人大协同立法规划（2023－2027年）》等文件。同时，构建多层次的协同架构——顶层由京津冀协同发展领导小组统筹立法规划，中层由三地人大常委会分管副主任组成立法协调小组，基层由各专业委员会开展专项对接，并常态化召开会议指导开展协同立法工作，形成了强有力的行政协调。

　　（二）以“联合立法调研”为重要支撑

　　较为典型的有长三角区域协同立法。通常更侧重于市场内生驱动与战略引领相结合，通过深度的联合调研和协商，探索高质量协同立法。例如，在《促进长三角生态绿色一体化发展示范区高质量发展条例》立法过程中，上海、江苏、浙江联合开展实地调研和专家论证，共同起草、共同修改，以工作模式的一体化确保法规内容的一致性；并同步审议、同步通过、同步实施，助力法规的一体化落实和示范区的一体化发展。

　　（三）以“决议决定先行”为灵活探索

　　四川省曾创造性采用“决定先行+条例跟进”的模式，开展区域协同立法：即综合考量不同立法主体的工作实际，先行同步出台文本一致的重大事项决定，再由各市各自出台条例，对决定所涉的措施予以细化。通过设置决定、条例出台的时间差，更加灵活地把握“决定”共性和“条例”个性的关系，有重点、分步骤地推进协同立法。

　　总体而言，区域协同立法的顺利推进、成功落地主要得益于以下几个方面：一是制度机制的创新，建立打破行政壁垒的立法协同平台，构建常态化的协作机制。二是关键环节的协同，把控好调研、论证、审议等关键环节，保持密切沟通，重大问题及时向同级党委和上级人大请示汇报。三是立法技术的探索，以灵活多样的区域协同立法模式，既保障区域共性目标，又兼顾地方差异。

　　三、开展区域协同立法过程中的几类问题

　　鉴于区域协同立法“摸着石头过河”的独特生成路径，且《立法法》、《地方组织法》等对区域协同立法的规定较为原则，区域协同立法工作中还存在一些具体问题，值得进一步关注和研究。

　　（一）程序规范问题：可能影响立法质量效率的稳定性

　　《立法法》与《地方组织法》目前尚未对区域协同立法的具体程序作出规定。理论上，区域协同立法属于地方立法范畴，应当遵循一般地方立法的基本程序，然而现有程序内容难以充分适应区域协同立法的特殊需要——在体现“协同”特性的立法程序层面，还存在一些模糊问题。例如，协同立法的操作流程缺乏细致规定，立法进程容易受到外部因素干扰，已建立的协同机制对涉及人、财、物等立法保障方面的内容往往缺乏刚性约束等。这些问题导致区域协同立法程序存在较大的弹性空间，不仅可能影响立法效率，也可能对立法质量形成潜在制约。

　　（二）利益协商问题：缺乏平衡利益的制度化渠道

　　在区域协同立法的调研、起草、审议等各环节中，各方协同的内容、程度与标准是决定立法走向的关键，也直接关系到法规的起草思路与文本形成。区域协同立法的核心目标，在于对跨行政区域的共同性、牵连性、外溢性事务实现统一规范，这必然要求各方在平等基础上充分协商。然而，不同行政区域在政治地位、经济实力、资源条件等方面存在差异，导致相关工作发展一定程度上存在不平衡，可能传导至区域协同立法的过程中。若缺乏有效的利益协商制度，协商关系则容易发生倾斜，从而使立法成果偏离区域协调发展的目标。这一问题在法规文本中的一个明显体现就是：许多区域协同立法较多集中于“支持”“引导”“保障”等倡导性、促进性条款，对触及自身利益的关键问题，具有刚性约束力的规定相对不足，可能导致区域协同立法难以真正发挥推动区域一体化发展的应有功能。

　　（三）实施监督问题：难以保障应有的立法效果

　　联合实施与监督机制是保障区域协同立法有效实施的重要制度支撑。实践中，由于各地经济发展水平、社会文化传统、执法能力和水平等方面的差异，导致协同执法面临诸多挑战：各地执法标准、程序规范不尽统一，以及基于区域发展差异导致执法的尺度差异，常常面临协调不畅、信息不通等问题。执法过程中自由裁量标准的不一致，还可能进一步削弱区域协同立法的统一性与实效性。同时，监督机制的缺失或不健全，也容易引发衍生问题：当某地执行出现偏差时，其他参与方难以有效约束，可能影响立法效果。

　　四、关于建立完善区域协同立法工作机制的几点建议

　　建立健全常态化、规范化的工作机制并持续优化完善，已成为一项重要共识——能够有效避免工作的随意性、断续性，确保区域协同立法持续、稳定高质量发展。必须深入学习贯彻习近平法治思想和习近平总书记关于区域协调发展的重要论述，完善区域协同立法工作机制，推进区域协同立法发展。

　　（一）充分发挥上级人大的指导协调作用

　　从国家层面来看，《法治中国建设规划（2020－2025年）》明确提出，“加强全国人大常委会对跨区域地方立法的统一指导”。从省级层面来看，设区市的地方性法规经由省人大常委会批准，即进行事先审查。实践中，全国人大常委会对区域协同立法进行指导的案例也有不少。例如，指导推动云、贵、川三省人大常委会建立协同立法秘书长联席会议机制；沪苏浙在推进长三角生态绿色一体化发展示范区协同立法中，与全国人大常委会法工委联合进行了多次研讨交流，就示范区的具体法治保障问题向全国人大常委会法工委提出正式法律询问并获答复意见。

　　区域协同立法对于超大规模的国家治理具有重大意义。加强全国人大常委会指导区域协同立法的制度建设，推动形成一种可推广、能复制的立法指导模式，实现不同层级的分级统一指导，既有助于坚持中央统筹原则，优化区域间利益协调与保障，也有利于维护法治统一，提升区域协同立法的质量与权威性。可以在遵循“中央的统一领导”与“发挥地方主动性积极性”的原则下，从三方面进行完善：一是明确指导内容，重点针对区域协同立法合作协议、立法规划与计划、立法文本的合法性适当性等进行指导；二是界定指导效力，强调指导具有个案效力与柔性约束力，且不代替备案审查；三是规范指导程序，建立以地方申请为前提的启动机制，加强上下级及区域间的沟通协商，并增强指导过程的公开性与公众参与。最终，建议在《立法法》修订中增设相关条款，为上级人大常委会的指导提供明确的规范依据。

　　（二）逐渐统一区域协同立法的程序规范

　　区域协同立法的程序对应着地方立法的协调成本、立法效率和约束力。尽管各地在区域协同立法的探索过程中开展了一些有益尝试，但多数仍集中在工作层面上的具体事项协调，且不同立法项目的具体情况和区域合作成熟度存在差异，实践中协同的重点、形式与时间节点也各不相同。立法程序的统一是保障立法质量与效力的基础要求。建议在总结既有实践经验的基础上，提炼保障立法质量、提升立法效率的特定程序规则，并将其纳入规范化、制度化的轨道。可以包括几个重点程序：

　　一是立项论证。聚焦适合协同立法的跨区域事项，依据必要性、紧迫性和可行性等要素，探索建立评估体系，共同确定纳入协同立法计划的项目。

　　二是联络架构。可以建立由各方人大专门委员会和常委会工作机构组成的常态化联络机制，负责开展调研、提出建议，落实常委会主任会议议定的协同立法任务。

　　三是协同起草。在起草方式上，可以采取联合专班起草、一方主笔多方参与或各自起草相互借鉴等不同方式。在内容协同上，可以要求通过联合调研、共同座谈、共同开展专家论证等途径对具体问题形成共识。

　　四是协同审议。需明确一个重点问题，即在审议过程中，如一方常委会组成人员、代表或者有关方面对重点条款、核心内容存在重大意见分歧或者提出重大修改意见的，其他方是否启动会商修改，以及确定相应的程序规范。

　　（三）探索构建区域协同立法的利益协商机制

　　利益协商机制是推进区域协同立法工作的重要纽带，通过畅通的协同立法沟通协商渠道，有助于将分散的立法主体统合到区域协同立法进程中，推动立法信息交流、资源优化整合、利益分歧弥合等工作。

　　一是必须坚持和完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局。坚持党领导区域协同立法工作，坚持全过程人民民主，确定协同立法工作方针、研究部署协同立法工作安排，领导、支持和保证各个参与协同的立法机关充分行使立法权。

　　二是建立常态化的高层次协商平台。建立或者依托已有的区域人大常委会主任定期座谈制度，在交流人大工作的同时，将区域协同立法作为一项固定议题，就区域协同立法项目库、立法计划、立法目标与重点任务、立法重难点等问题进行会商。同时，可以探索建立利益平衡机制，以地方发展权为重点，就区域协同立法中的利益分配问题，实行受益补偿、损失受偿。

　　三是推动多元主体参与协同立法。引入专家智库、行业代表、公众及社会组织等多方力量，借助外部力量弥补立法能力局限的同时，也有助于实现各方利益的平衡，为利益协商工作减少阻力，推动从“政府主导”向“社会共治”转变。

　　（四）配套建立区域协同立法的联合执法监督制度

　　联合执法监督制度不仅是区域协同立法的自然延伸，更是其真正落地生效的保障。可以探索通过统一执法细则与交叉执法检查“双轮驱动”，提升区域执法的协同性、透明度和公信力。具体而言：

　　其一，针对区域协同立法项目，配套制定统一的执法规范细则，避免各地在实际执行中因裁量尺度不同等情况而形成新的“区域壁垒”。可以在立法过程中或立法公布后，由相关地区执法部门会同立法机关共同研究制定配套的执法标准、程序指引，对涉及跨区域违法行为的情节认定、处罚幅度、联动程序等作出细化规定，确保法规实施在区域内保持一致性、公平性与可操作性。

　　其二，探索建立交叉式的联合执法检查机制。推动建立由区域各方共同参与的联合检查组，定期开展交叉检查，重点检查协同立法条款的执行情况、执法标准统一程度以及跨区域执法的配合效率等，形成相互监督、相互促进的良性约束。同时，对检查中发现的问题，可以通过联合督办等方式推动解决，增强执法监督的刚性和实效。

　　结语

　　区域协同立法作为新时代地方立法制度的重要创新，是推动区域协调发展、提升国家治理效能的重要法治路径。当前，区域协同立法已从自发探索逐步走向制度构建的阶段，但在程序规范、利益协商、实施监督等方面仍面临一定挑战，有待进一步深化机制创新、强化制度供给，以推动区域协同立法更好发挥整合区域资源、破解治理难题、促进共同发展的功能。我们期待，在顶层设计与地方创新的良性互动下，区域协同立法能够持续拓展其制度张力，真正成为破解区域壁垒、激发协同活力的法治引擎，为绘就中国式现代化的区域协调发展贡献更加坚实的法治力量。