无锡市人大常委会研究室
开发区作为区域经济发展的重要引擎，在推动产业升级、促进经济增长等方面发挥着关键作用。以无锡为例，其现有省级以上经济开发区14家，2024年一般公共预算收入达608.86亿元，占全市总量的50.32%，充分彰显了开发区在无锡经济格局中的重要地位。确保开发区财政安全平稳运行对全市财政稳健发展意义重大，而强化开发区预算审查监督则是实现这一目标的关键环节。党的二十届三中全会《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中提出要强化人大预算决算审查监督和国有资产管理、政府债务管理监督。在二十届中央深改委第三次会议上，习近平总书记强调要坚持预算法定，强化预算约束，推动预算绩效管理，发挥人大监督作用。在此背景下，本文将深入探讨无锡人大在强化开发区预算审查监督方面的实践举措，通过总结无锡实践经验，剖析当前挑战和问题，提出对策建议，为完善地方人大预算监督体系提供参考。
一、无锡人大强化开发区预算审查监督的实践
近年来，无锡市人大积极探索创新，在强化开发区预算审查监督方面迈出坚实步伐，取得良好成效，逐步构建起全方位、多层次的开发区预算审查监督新格局。
（一）完善工作机制，凝聚监督合力
2022年，无锡市委转发的市人大常委会《关于进一步加快全市开发区人大工作高质量发展的意见》中，首次明确提出将开发区预算纳入各级人大的审查批准范围。2023年，江苏省人大出台《关于加强开发区人大工作的指导意见》，对这一重要举措进一步予以强调。无锡市人大常委会将强化开发区预算审查监督作为全市开发区人大工作高质量发展的重要组成部分，持续推进开发区人大工作提质增效专项行动，通过将开发区预决算审查监督纳入年度监督工作计划、对经开区预算编制情况开展专家审查、在开发区设立预算审查联系点、加强对相关人员的培训与工作指导、推出开发区“人大+审计”协同监督制度等诸多举措，有力推动了各市（县）区人大对开发区预算的审查、批准及监督工作。宜兴市人大常委会积极响应，出台了《关于加强园区、街道财政预算审查监督的办法》，将开发区预算收支执行情况和预算草案单独编制成册，并提交至人代会审查。同时，宜兴市实行开发区财政预算与市级预算同步编制、同步审查的工作机制，确保了开发区预算编制的科学合理性，以及预算执行的规范有序性。通过完善工作机制，无锡市各级人大在开发区预算审查监督工作中形成了强大合力，工作效率和监督效果得到了显著提升。各部门之间分工明确、协同配合，共同为开发区的高质量发展保驾护航。
（二）强化预算审查，实现全域监督
2025年年初，无锡市第十七届人民代表大会第四次会议在审查批准市级预算的同时，历史上首次审查和批准了《关于无锡经济开发区2025年预算草案的报告》以及无锡经济开发区2025年预算，并决定批准该报告及2025年经开区预算。在此之前，无锡市人大财经委员会会同市人大开发区委员会、市财政局对经开区预算编制工作深入开展了调研，并严格按照法定程序组织了初审工作，审慎提出初审意见，督促经开区根据意见进一步完善预算编制。完善后，经开区的预算报告和草案首次以单列形式提交至市人代会进行审查。值得一提的是，在先前召开的各市（县）区人代会上，相关开发区的预算也已完成审查批准工作。至此，无锡市各级人大对开发区的预算审查监督工作实现了全市域覆盖，确保了每一个开发区的预算都置于人大的严格监督之下，为财政资金的规范使用和高效运行提供了有力保障。
（三）规范报告方式，提升审查质效
开发区通常管辖若干街道或乡镇，但并非一级人民政府，因而不设立人民代表大会。以往，开发区的预算虽被纳入本级政府预算报告之中，但基本是“拆碎了散在大帐本中”，报告中预算主体不够明晰，内容也缺乏足够的具体性，存在资金投向模糊、审查难度较大等问题。同时，开发区作为推动地方经济增长的关键力量，拥有相对独特的管理体制，并享有较大程度的财政自主权，支出管理不规范的隐患较大。鉴于此，无锡市人民代表大会将开发区预算的报告形式，由以往作为报告的附件形式，转变为单独编制报告并附详细表格。这一监督方式的优化，使得报告更加规范，内容更加详实，审查程序也更为严格，更好地保障了人大代表的知情权与监督权，同时兼顾了开发区灵活高效的体制优势，通过法定程序强化了责任约束，公众可以更加清晰地了解开发区财政资金的来源、去向和使用效益，对政府的财政工作增添更多的信心和认可。
（四）强化闭环管理，筑牢风险防线
开发区财政预算多聚焦于招商引资、产业发展、科技创新、基础设施建设等重点领域，所涉财政资金规模庞大，动辄数亿乃至几十亿，存在一定的投资风险与监管隐患。为有效防范风险，无锡市各级人大常委会积极作为，综合运用听取和审议专项工作报告、开展调研视察、组织专题询问、当面交办并督促落实审议意见等多种监督手段，充分发挥开发区代表专业组作用，协同推进开发区预算审查监督工作。在此期间，督促开发区完善预算“编制-审查-执行-问责”闭环管理体系，科学规划财政资金投向，切实增强财政资金对产业升级和科技创新的支撑效能，精准助力解决企业和群众的急难愁盼问题。通过一系列举措，有效防范“隐性债务”“体外循环”等潜在风险，进一步提升开发区综合竞争力与可持续发展能力。同时，深入贯彻落实国务院《公平竞争审查条例》，在开发区预算审查中，全面对照公平竞争审查制度各项规定，对预算资金分配的相关政策措施进行细致审查，杜绝任何排除、限制竞争的行为。
无锡各级人大强化开发区预算审查监督，是贯彻落实党的二十届三中全会精神和新修订的监督法规定，贯彻省人大常委会有关文件要求和决策部署，深化开发区人大工作“1+2+N”无锡模式，进一步拓展强化开发区人大监督的又一标志性成果，在省内乃至全国具有创新意义，受到全国人大网站、新华社、新华每日电讯、新华日报等平台媒体的广泛宣传和省人大有关领导的批示肯定。
二、存在的挑战和问题
尽管无锡市人大在开发区预算审查监督工作中成果斐然，但相较于一般政府预算审查监督，开发区预算涉及产业政策、科技创新、招商引资、土地开发等诸多复杂内容，其预算管理监督仍面临诸多严峻挑战。
（一）认识观念偏差，重视程度欠缺
在开发区预算审查监督工作中，仍存在对预算审查监督关键意义理解不够深入和被监督主体配合度不足的问题。从人大角度看，部分工作人员未能充分认识到开发区预算审查监督的独特价值，将其与一般政府预算审查简单等同，对开发区在区域经济发展中的关键引擎作用缺乏全面了解。这不仅导致在审查工作中投入的精力和资源相对有限，对开发区产业特点和发展需求探究不足，有些审查工作浮于表面，难以精准定位问题并提出切实可行的建议；有时未充分考虑不同预算主体的差异性，导致预算审查监督方式比较单一、内容相似，缺乏灵活性和针对性。从开发区自身来看，部分开发区管委会将预算管理视为财政部门的职责，在预算编制过程中，主动沟通不够，信息共享不足，导致人大获取预算信息不够具体完整却相对滞后，影响了人大开发区预算审查监督的权威性和有效性。
（二）规范细则缺位，监督标准含混
目前，针对开发区预算审查监督的专门规范性文件仍处于空白状态，人大开展相关工作主要参照一般政府预算审查监督的相关法规政策，这些法规政策存在着部分条款模糊、更新不及时等问题，不能很好适应开发区独特的管理体制和财经管理的要求。就无锡而言，14个开发区在发展进程中呈现多样化特征。总体上，国家级与省级开发区资源禀赋不同；产业结构上，经济类开发区工业集聚，文化旅游类开发区主打特色文旅，产业导向与营收模式也大相径庭；发展时长上，像无锡高新区作为全国第一批批准成立的开发区产业成熟、财税稳定、管理规范，新设立的开发区尚在培育产业、开拓市场阶段，两者之间财税结构和总量相差很大。这些种种差异，导致在预算审查监督时，难以用“一把尺子量到底”。在缺少明确的审查标准、监督流程和责任界定等细则时，就需要耗费大量人力、时间为每个开发区量身定制监督方案，必然影响开发区预算审查监督的时效性和精准性。
（三）预算特性繁杂，监督手段滞后
现有的预算审查监督手段多依赖传统方式，如听取报告、审查决算等。但随着国内各地开发区相互竞争的日趋激烈，发展方式的加速转型，大模型等创新手段的叠加递进，新业态企业和重大项目不断涌现，预算资金投向和风险特性日益突出，传统监督手段难以实时跟踪和评估预算执行情况，无法及时察觉潜在风险并调整监督策略，难以满足当下预算审查监督工作的实际需求。在资金投向和安全方面，一般政府预算主要侧重于民生保障、公共服务等常规领域，强调资金安全与合规性，风险容忍度较低；而开发区预算编制重点围绕产业发展、招商引资、科技创新、人才引进等方向，涉及大量新兴产业项目和复杂投资计划，专业性和前瞻性强，开发区预算受市场环境、产业政策等因素影响较大，本身就具有很多不确定性，导致预算调整频繁，需要统筹当今和长远利益、统筹发展与安全，一定程度上需承受更高的风险，在鼓励开发区创新发展与确保财政资金稳健运行之间寻找平衡点。
（四）信息流通阻滞，沟通协调维艰
在开发区预算审查监督中，不同部门、不同层级之间存在信息沟通不畅、协调机制不完善等问题。一般政府预算信息公开机制相对完善，人大获取信息渠道较为顺畅。然而，开发区由于知识产权保护、关键项目竞争、对外贸易纠纷、关税壁垒防范等多重复杂因素，部分预算信息公开存在顾虑。这导致人大获取信息时不仅面临滞后问题，还可能因信息不完整导致审查监督出现漏洞，如招商引资项目的优惠政策细节、投资回报预期等关键信息缺失，影响人大对预算合理性和潜在风险的有效评估。与此同时，开发区管理体制灵活多样，行政架构与权力行使方式和一般政府不同，开发区管委会自主权较大，在预算调整环节，由于开发区重大项目在考察、评估、签约、落地等方面时间尤为紧迫，需要更快速的审批流程和行政决策，但人大现行的审查程序难以完全匹配，导致监督与开发区发展需求的衔接出现延迟或偏差。
（五）代表能力短板，审查深度不足
在预算审查监督工作中，尤其是针对开发区一块，开发区预算重点集中在产业发展、科技创新等领域，资金投入大且专业性强。面对开发区预算中复杂的产业投资项目、前沿科技研发资金等，尤其是各地开发区正在大力发展的物联网、低空经济、人形机器人、大模型等数字经济新兴产业和未来产业，这些新赛道主要集中在开发区，知识迭代更是日新月异，部分人大干部和人大代表缺乏专业知识和管理经验，导致人代会审查或常委会监督时审不透、提不出高质量建议，有的只能将审查停留在表面，仅满足于程序性要求，很难深入评估项目的可行性、效益性和潜在风险，监督效果打了折扣。
三、对策与建议
开发区预算审查监督的特殊性决定了人大不能照搬一般政府预算审查监督的模式，必须跟上开发区发展的步伐，以更开放、灵活、务实的思维，通过创新监督方式、改进监督措施，实现人大监督与开发区发展的良性互动。
（一）革新观念认知，凝聚协同合力
一要提高思想认识。各级人大常委会要组织人大干部、开发区人大代表、财政审计部门、开发区管委会和相关专家学者，认真学习领会党的二十届三中全会关于强化预算决算审查监督的重大改革决策，以及地方组织法、预算法、监督法、代表法等法规政策和上级人大出台的专门性政策文件，切实提高对开发区预算审查监督工作的重视程度。发展新质生产力的核心要素是科技创新，开发区尤其需要在科技创新上打头阵，通过强化人大监督，将开发区财政资金向科技创新领域倾斜，支持开发区加快建设科创平台、深化产学研协作、攻克关键性技术、突破颠覆性技术、培育新兴业态、引育科研人才，以人大监督推动开发区提高发展能级，抢占产业科技创新融合发展新高地。二要强化内部协同。人大及其常委会将开发区预算审查列为年度重点工作，各级人大常委会上下联动，开发区委员会和财经委员会加强协同，各级政府与相关部门将预算审查纳入重要日程，明确分工、加强领导，积极部署、落实责任。一体推进开发区预算审查监督与国有资产管理、政府债务管理监督，完善审计发现问题整改工作长效机制。三要加强外部合作。搭建沟通桥梁，主动与开发区管委会建立常态化交流机制，引导其主动对接、共享信息。例如无锡市人大开发区委员会指导经开区人大工作联络委员会，常态化与管委会沟通，定期举办政策解读会和经验分享会，阐明人大预算审查监督对开发区规范发展、防范风险的积极作用，推动双方合作共赢。
（二）健全规范细则，明确监督标准
一要明确标准规范。结合开发区发展实际和基层人大实践，健全管理制度，细化监督职责，规范操作流程，做好财政预算编制的指导把关和人代会审查批准、人大常委会听取和审议专项工作报告、人大专委会开展专项调研等各项制度的有机衔接。二要健全实施机制。建立分层分类监督体系，按开发区级别、产业类型、发展阶段划分监督类别，分别制定审查重点与标准细则。如针对起步阶段开发区，侧重预算合理性与资金使用效率审查；成熟开发区则强化资金效益与长期规划审查。三是完善跟踪问效。要求开发区管委会定期向人大报告审查意见和决议的整改情况，对整改不力的依法询问、质询，确保监督意见有效落实，并将结果与开发区绩效考核、财政资金分配等挂钩，形成有效的激励约束机制，保障财政资金安全有效使用。
（三）创新监督模式，促进稳健发展
一是明确负面清单，优化资金投向。人大牵头会同多部门制定“开发区财政资金使用负面清单”，清晰界定禁止与限制投资领域。对于清单外项目，开发区可自主安排资金。人大审查时重点关注项目是否在清单外及长远效益，减少对项目实施过程的过度干涉，让资金快速投向更契合开发区发展战略。二是强化科技赋能，创新监督手段。深化预算联网监督机制建设，依托“数字人大”平台，将开发区预算编制、执行、调整及决算等全流程数据纳入动态监管系统，构建数字化监督网络。充分发挥大数据分析技术优势，对开发区财政收支结构、重点项目资金使用绩效等开展多维度分析，实现预算执行异常数据的自动识别、即时预警和跟踪问效，推动人大预算审查监督从静态向动态、从结果向过程、从被动向主动转变，切实提升监督的精准性和实效性。同时，引入第三方专业机构，借助其专业力量对复杂项目进行深度评估，进一步提升监督工作的专业性和科学性。三是简化调整流程，加速项目推进。针对开发区的特殊性，制定专门的预算调整快速通道机制。当开发区遇到因重大招商项目、紧急基础设施建设需求等情况需要调整预算时，人大可简化审查环节，相关部门进行快速联合评估。要充分考虑开发区特色产业发展的累进性和不确定性，根据实际情况对中期预算规划进行合理调整，只要调整后的规划以促进产业升级、经济增长等目标为导向，人大就应给予支持。
（四）疏通信息渠道，汇聚多方力量
一要搭建共享平台。开发区管委会搭建与人大审查部门的信息共享平台，及时、全面提供预算编制、执行信息，明确信息公开内容、范围与方式，保障人大代表和公众知情权。各开发区人大工作联络委员会加强日常对接，督促管委会按照规定及时、全面地公开预算信息，并协调解决信息公开过程中的问题。二是坚持问题导向。组织人大代表深入开发区企业和项目现场，开展实地调研，不仅了解预算资金的使用情况，更要与企业负责人、项目实施人员进行深入交流，了解他们在发展过程中遇到的资金需求和困难。无锡市人大常委会多次组织开发区代表参与各类开发区项目的视察和调研活动，并结合“服务产业、服务园区、服务企业”活动，让代表深入了解开发区企业和项目的实际运行情况，更准确地把握开发区的实际需求，为制定更符合实际的审查监督政策提供依据。三要鼓励公众参与。搭建公众参与开发区预算审查监督的平台，如设立专门的意见反馈邮箱、举办线上听证会等，鼓励公众对开发区预算项目提出意见和建议，让群众常态化参与到预算审查监督中，推动预算审查监督与践行全过程人民民主深度融合。
（五）提升代表能力，严肃财经纪律
一是加强专业培训。邀请专家学者对人大干部和人大代表开展预算审查工作专业授课，组织各地人大开发区委员会、财经委员会、常委会预算工委以及相关代表专业组开展履职分享，针对遇到的共性问题进行深入研讨，提高人大干部和代表的预算审查监督能力。同时，结合开发区发展中涉及到的新知识新领域新技术，开展现场实景学习观摩。强化专业人才储备，将市县区人大财经专家组向开发区延伸，组建由人大代表、财政、金融、产业经济等领域专家组成的开发区预算审查监督专家库，在重点产业园区、链主单位、科创平台等设立一批开发区预算审查观察点，加强与开发区产业代表联络站、民主实践阵地等平台的功能互补，组织代表联席会议以及管委会部门与代表面对面活动，及时收集了解相关信息，提升人大代表对开发区预算审查监督的综合能力。二是完善审查机制。在开发区预算审查过程中，充分保障人大代表的参与权和话语权，组织代表分组审议预算草案，建立代表意见处理反馈机制，督促办理代表建议。在重大项目预算审查、中期预算规划评估等关键环节，组织专家顾问进行论证和指导。督促开发区精打细算，强化对新出台政策、扶持项目的事先绩效评估，加强国有资产全生命周期管理，推进预算执行常态化监督，堵塞管理漏洞，不断完善制度机制。三是优化结果运用。以预算审查监督为契机，推动建立针对开发区的激励约束机制，营造开发区争先竞位的良好氛围，通过人大代表联席会议对各开发区预算管理情况进行交流，总结推广各地开发区预算审查监督经验做法，激励各开发区强化预算“编制-审查-执行-问责”闭环管理。严肃执行预算法及相关财经纪律，加强人大对开发区预算决算执行环节的动态监控，对于违反预算法规、擅自调整支出或未履行报告义务等违法违规行为，依法追究相关人员的法律责任，切实维护财政预算管理的权威性与严肃性。
