镇江市人大常委会研究室

　　摘要：经过多年实践，述职评议已经成为地方人大一种重要的、经常性的监督方式，多地人大在实践基础上制定了相应的制度规范。但是，由于缺乏系统的理论指导，各地述职评议规范从内容到形式不同程度存在语言表述含混、规范要素不全、法规内部冲突等问题，亟需在监督法、地方组织法等法律法规框架内进一步厘清其价值定位、程序规范以及与现有的监督方式的衔接路径，以更好地实现监督效能。

　　关键词：人大监督；述职评议；规范分析

　　一、引言

　　述职评议作为一项重要的监督实践，发端于县级地方人大。20世纪80年代初期，黑龙江省肇源县人大常委会率先行动，组织常委会组成人员与部分人大代表，对由县人大常委会任命的政府、法院以及检察院工作人员展开评议，这一创新举措，拉开了人大述职评议工作的序幕。1988年，哈尔滨市南岗区人大常委会组织代表对政府组成人员进行评议；同年，杭州市下城区人大常委会开展对人事局局长的述职评议工作。这些早期实践为后续工作提供了宝贵经验，述职评议工作在全国范围内迅速兴起。

　　根据全国人大常委会办公厅问卷调查结果，截至1994年6月，已有20个省级人大常委会开展对省级及其所属厅局级领导干部的述职评议，在县市级层面，此项工作更为普遍。值得一提的是，随着述职评议工作的深入推进，许多地方开始自行制定相关地方性法规或规范性文件。1995年，安徽省和山西省分别出台了述职评议工作条例，陕西省制定了县级以上人大及其常委会选举任命国家工作人员的述职办法。1998年，江西省人大常委会颁布述职评议条例。这些法规和文件为述职评议工作提供了制度保障，推动其朝着规范化、制度化方向发展。

　　2006年8月27日，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）。尽管《监督法》草案讨论中提到“国家鼓励地方各级人大继续探索述职评议工作并加以完善”，但最终未能将之作为法定监督方式写入《监督法》，基于其“合法性”存疑，多地人大纷纷废止了与述职评议相关的制度规范并暂停了述职评议工作实践。

　　党的十八大以后，随着新时代人大工作的新使命新要求，各地人大陆续恢复述职评议（有的改称为“履职评议”）工作，并制定出台了相应制度规范。以江苏为例，2014年镇江市人大常委会率先出台《镇江市人民代表大会常务委员会述职评议办法》（以下简称镇江市述职评议办法），各地人大常委会也陆续出台了包括“两官”履职评议在内的一系列规范性文件，为述职评议的开展提供了制度保障。2022年10月14日，江苏省人大常委会主任会议通过了《江苏省人大常委会任命的有关人员向省人大常委会报告履职情况办法》，为全省述职评议工作提供了规范参考。本文拟通过对全省各地述职评议规范进行分析，辨析述职评议主体、内容、方式、程序、结果等要素的异同，探索述职评议的规范路径。

　　二、述职评议的主体、对象

　　述职评议是评议主体依据法定程序，对评议对象在一定时期内履行岗位职责、完成工作任务等情况进行审查、评价并提出意见建议的监督活动。

　　（一）述职评议的主体

　　明确的评议主体是评议工作得以开展的前提，评议主体是否得当直接影响了评议的法律效力。从广义上来说，人大及其常委会都能对其依法选举、任命的“一府一委两院”工作人员行使监督权，但从各地人大的监督实践来看，基于评议的经常性、可操作性要求，评议的主体一般是县级以上地方各级人大常委会，具体评议人是人大常委会组成人员，有的地区还存在由主任会议、人大各专门委员会、常委会工作机构进行评议的现象。

　　思考1：常委会主任会议、人大各专门委员会、工作机构能否作为评议主体？

　　有的认为，主任会议或委员会评议模式可以大大简化述职评议的工作程序，又能保障评议工作的专业性和权威性，符合设区的市级人大常委会工作实际。有的认为，人大及其常委会的监督，实行民主集中制原则，主任会议、专门委员会或个别人大代表都不能代替常委会直接作为评议主体。

　　笔者认为，地方各级人大及其常委会选举、任免“一府一委两院”相关人员，监督其履行职责，是当然的评议主体。常委会主任会议以及各工作机构是常委会的内设机构，负责协助处理日常工作事务，不能代替常委会行使权力；人大各专门委员会是人民代表大会的常设工作机构，为其行使职权提供专业支持，亦无独立的决定权；人大代表则是人民代表大会权力集体中的个体，不能直接代表人民代表大会行权，即“集体有权、个人无权”。所以，述职评议工作应当始终坚持以人大常委会集体审议为原则。在具体工作中，常委会可以邀请部分人大代表和公众代表参与旁听和讨论，广泛听取代表和公众意见，也可以充分发挥主任会议、专门委员会、各工作机构在组织协调、专业支撑方面的关键作用，助力述职评议工作的开展。

　　（二）述职评议的对象

　　各地述职评议规范中对于述职评议对象的规定不尽相同。从立法技术上来看，有列举式（明确列举评议对象）和概括式（概述评议对象的范围）两种。有的还在列举的基础上提出了“除外情形”，如规定“已进行专项评议的部门主要负责人在一年内以及任职时间不足两年的国家机关工作人员一般不安排述职。”从规范内容上来看，评议对象的范围不一，其中最显著的区别是，各地对于“由市（区）人民代表大会选举或者任命的人员”是否应当纳入述职评议的范围持不同态度，如镇江市评议办法中规定，评议对象既包括“由市人民代表大会选举或者任命的人员”，也包括“市人民代表大会常务委员会任命的人员”。南通市人大常委会则将述职评议的人员范围限定为“由市人大常委会任命的人员”。泰州市人大常委会评议对象的范围更窄，仅列举了部分“市人大常委会任命的人员”。另外，考察省内各地述职评议规范，监察委员会相关人员几乎都没有被纳入评议对象的范畴。

　　思考2：人大常委会评议的对象是否应当包含人民代表大会选举或者任命的人员？

　　有的认为，鉴于人民代表大会会议会期较短、内容较多的实际情况，且人大常委会是人民代表大会的常设机关，本级人大选举和人大常委会任命的“一府一委两院”工作人员，都可以在人大常委会会议上报告履职情况。有的认为，人大及其常委会依法选举、任命的“一府一委两院”人员都应作为评议对象，但实践中应作区分。人民代表大会选举的政府组成人员、监察委员会主任、法院院长和检察院检察长，其履职评议应在人民代表大会上进行，评议主体为人民代表大会。人大常委会任命的人员，履职评议应在常委会会议上进行，评议主体为常委会组成人员。

　　笔者同意第二种观点，述职评议贯彻的是“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的宪法精神，评议对象的范畴应当与人大及其常委会的任免权限相一致。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》）规定，地方人大常委会可以在本级人民代表大会闭会期间代行任免权，但这种任免权不是完全的，地方各级人民代表大会在省长、自治区主席、市长、区长等人员的任免上仍有其“专属性”。如果地方人民代表大会选举的人员都向其常委会述职，则与“谁任命、谁监督”的监督原则相悖，也与地方人大常委会的“撤职”权限不符。所以，地方人大常委会的评议对象应当限定为人大常委会任免的人员以及在本级人大会闭会期间常委会可以代行任免权的人员。

　　思考3：关于人大常委会任命的监察委员会相关人员是否应当被纳入述职评议的范畴？

　　《地方组织法》规定，地方人大选举本级监察委员会主任；地方人大常委会可以根据监察委员会主任的提名，任免监察委员会副主任、委员。当然的，人大及其常委会任命的监察委员会相关人员，也应当被纳入述职评议的范畴。另外，监察委员会相关人员作为述职评议的对象在全国其他地方也有实践，如2017年深圳市坪山区人大常委会《关于开展国家机关组成人员履职监督的工作方案》中将区监察委员会主任、副主任均纳入监督范围。

　　目前，监察委员会相关人员向地方人大常委会述职并接受评议尚未形成普遍做法，这跟监察委员会向地方人大及其常委会报告专项工作的形式、程序还未制度化、规范化有关。待监察委员会报告专项工作制度成熟时，监察委员会相关人员也应当一并纳入述职评议的对象范畴。

　　三、述职评议的方式和内容

　　（一）述职评议的方式

　　述职评议的方式，是指人大常委会对相关人员履职情况进行评估时所采用的形式。多数地区述职评议的方式是由述职人员在人大常委会会议上作口头或书面述职报告，由出席会议的市人大常委会组成人员进行评议。也有的地方对于法检“两官”评议采用了委托法院和检察院召开全体人员大会，并组织部分市人大常委会组成人员和市人大代表参与评议的方式。

　　思考4：述职评议工作是否可以委托？

　　回答这个问题，首先要回答人大监督权能否被委托？法学理论中对委托行使监督权的探讨较少，讨论更多的是行政权的委托，如委托实施行政处罚、委托实施行政许可等。《监督法》全文中共有三处提到“委托”一词，其中两处是关于监督权的委托，分别为：《监督法》第三十四条，全国人民代表大会常务委员会和省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会根据需要，可以委托下一级人民代表大会常务委员会对有关法律、法规或者相关法律制度在本行政区域内的实施情况进行检查；《监督法》第三十七条第二款，常务委员会可以委托本级人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构组织跟踪检查。也就是说，《监督法》明确了监督权可以依法委托，但目前仅就委托执法检查做了规定，没有规定其他监督形式，且受托对象仅限于下一级人大常委会、专门委员会和工作机构。

　　其次，如果监督权可以依法被委托，那么委托行使监督权的条件是什么？参考行政委托的一般理论，委托的本质是一种“间接授权”，需要满足以下几个条件：第一，委托应当有法定依据，行政机关必须在法律、法规规定可以委托时才能委托，否则属于“自行委托”，是不合法且无效的；第二，委托机关具有法定权限，委托机关委托给受托人的公权力必须是其自身合法拥有的职权；第三，符合法定程序，委托一般应当具有书面委托书，明确委托对象、范围、权限、期限等，并将委托书公开，委托事项变更或终止时，也应当及时向社会公布；第四，委托对象符合法定条件，受托人如果是企事业单位或者社会组织的，必须是依法成立，具有法人资格和实施相关事务的现实条件。

　　综上，监督权是宪法法律赋予人大及其常委会的法定职权，在法律、法规及规章没有明确规定的情况下，述职评议工作不宜直接委托其他国家机关行使。对于涉及专业评估等事项，需要委托的，应当进一步规范委托程序，明确委托的范围、权限，严格受托主体资格审查等。

　　（二）述职评议的内容

　　述职评议的内容，是指评议对象向其任命单位报告履职情况及接受评议的主要方面，包括贯彻执行宪法法律及人大决议决定、兑现任前承诺依法履职、自觉接受代表监督、办理代表意见建议等。从各地规范来看，述职评议主要围绕“学习和贯彻宪法法律”“贯彻落实省市人民代表大会及其常务委员会的决议、决定和审议意见”“依法履行职责情况”等方面展开。有的地方还在上述内容的基础上要求述职人员报告“思想作风建设及廉洁自律情况”“履职中存在的主要问题和改进措施”等。同时，为契合不同时期的工作重点，述职评议的内容也会有所不同，比如，2025年镇江市人大常委会以“打通堵点、推动实干”为主题开展述职评议，述职内容较往年增加了关于“致力于打通堵点、解决难点，促进经济社会稳步发展”的工作情况。所以，多数地区在规定述职内容时都有“留白”，设置了兜底条款。

　　思考5：述职内容应当包括哪些？

　　述职范围与人大常委会的监督权限直接相关，如果述职范围过窄，那么监督则可能存在疏漏，如果述职范围过宽，则可能与其他人事监督权交叉，有越俎代庖之嫌。述职评议属于人大及其常委会对选举、任命人员“非问题式”“常规性”的监督，与党委全方位、立体式的考核考察和纪委监委“问题式”的监督有所不同，目的在于了解任命人员任后依法履职情况，提出整改意见，促进其更好履职。因此，我们在把握述职内容的时候应当紧密围绕被任命人员任后履职情况展开，聚焦法律法规执行、重大决策贯彻及代表意见落实等，剥离与履行职务无关的其他事项，坚持依法监督、正确监督、有效监督，做到既不失职、又不越位。

　　关于兜底条款的规定，有的笼统规定了“其他事项”，没有明确由“谁”来决定“其他事项”；有的将“其他事项”的决定权交由主任会议，要求评议对象报告“主任会议认为需要报告的其他事项”；有的将“其他事项”的决定权赋予人大常委会，要求评议对象报告“市人大常委会要求报告的其他事项”。笔者认为，述职评议是任后监督的重要方式，评议内容关系到监督权的范围，主任会议虽然负责处理人大常委会日常工作事务，但其不是一个决策机构，对于在法规以外增加述职评议内容的，可以比照《监督法》中关于听取和审议专项工作报告中议题选择的规定，由人大常委会确定更为适宜。

　　四、述职评议的程序

　　科学设定程序，是做好评议工作的重要前提。各地述职评议的流程基本分为：调研、述职评议和整改三个阶段，有的也将筹备单列为第一阶段。以下分别展开说明：

　　（一）调研阶段

　　调研阶段，又称为征求意见阶段，是指评议主体围绕评议工作重点，采取座谈、专题视察等多种方式深入调查，详细了解评议对象履职情况，并形成评议报告。近年来，各地人大常委会围绕如何进一步拓宽调研的广度、深度进行了各种尝试和探索，但较常用的调研方式依旧是听取汇报、座谈交流和实地走访等，收集到的意见往往不够全面、准确、客观。调研是为评议决策提供参考的重要前置程序，听取汇报和座谈交流固然是调研的重要形式之一，但除此以外，还需要综合运用调查权，通过一对一访谈各类群体对象，听取分管领导、纪检监察和上下级部门意见，实地走访服务对象和企业了解情况等更为丰富有效的形式，客观全面地了解评议对象的履职情况。另外，要在“调查”的基础上加强各类信息“分析研究”，尽可能去伪存真去粗取精抽丝剥茧，在全面了解评议对象履职情况的基础上，深入分析问题原因，提出对策建议，增强对策意见的可行性和科学性。

　　（二）述职评议阶段

　　述职评议阶段，是由述职人员在市人大常委会会议上作口头或书面述职，出席会议的市人大常委会组成人员进行民主测评的环节。近年来，多地人大常委会在评议环节引入了“满意度测评”或“民主测评”，通过“满意”“称职”与否的评价，更加具象化地展示评议结果，但由于缺乏统一规范，各地的满意度测评存在着评价标准不一、评价体系不完备、评价结果不公开等情况。

　　思考6：述职评议的评价标准是什么？

　　关于评议结果应当以“满意”还是“称职”为标准有不同观点。有的认为，述职评议的对象是“人”，应当以其是否能够胜任职务、是否依法履行岗位职责为标准，按照是否“称职”对评议对象作出客观评价。有的认为，从述职评议的法律属性来看，测评应当设置“满意”“基本满意”“不满意”之类的意向性指标，而不宜设置“称职”“基本称职”“不称职”一类的确定性指标。

　　“称职”与否的标准脱胎于《公务员法》《法官法》《检察官法》中关于公务员、法官、检察官的考核要求，但是考核与评议有所不同。从评价内容上看，公务员、法官、检察官考核是对其“德、能、勤、绩、廉”的全面评价，述职评议的评价重点则是人大常委会任命人员的任后履职情况，并非面面俱到。从评价体系上看，公务员、法官、检察官考核已经形成了相对完备的考核标准和体系，而述职评议还具有比较鲜明的“主观评价”色彩，缺乏完备的考评体系，影响了评价的统一性。从评价结果上看，《公务员法》《法官法》等法律法规中均规定了“定期考核的结果作为调整公务员职位、职务、职级、级别、工资以及公务员奖励、培训、辞退依据”的法律后果，而述职评议由于缺乏上位法依据，不能与考核结果一样直接作为撤职、免职等负面评价的依据，需要进一步将评价意见移交相关部门或提起撤职案等。

　　综上，人大常委会的述职评议不同于综合性的工作考核，其本质属于对任命人员的信任投票，以“满意度”作为评价标准更为适宜。另外，满意度测评还可以探索建立系统、量化、可视的评价体系，将评议对象的工作实绩以数据形式量化展示，最大限度全面、客观地体现评议对象履职情况。

　　思考7：如何合理划分测评档次？

　　在不同形式的测评中，如何合理划定档次将直接影响评议的有效性、可比性和公信力。笔者以镇江各辖市区述职评议的档次划分情况（详见图表）为例，管窥现行规定中主要存在的几类问题：

镇江及各辖市区测评档次划分

　　第一，评价标准不统一。比如有的地方规定“不称职票数达到或超过参评人数的50%为不称职”，有的地方则规定“称职、基本称职票数低于60%或不称职票数达到参评人数30%以上的为不称职”。那么，同样的票数比例在不同地区可能产生不同的评价结果，导致测评缺乏可比性。第二，档次划分不周延。有的地方在规定“满意、基本满意票数累计超过参评人数50%的为基本满意”的同时，还规定了“不满意票数达到或超过参评人数50％的为不满意”。这种划分标准没有充分考虑到当存在一定比例的弃权票时，不满意或满意、基本满意票累计都未能达到或超过参评人数50%，从而无法落入任何一个评价档次的情况。第三，评价方式单一。比如，有的地方规定，满意和基本满意票数累计超过参评人数50%的即为基本满意，没有限定“不满意”票的上限要求。那么在极端情况下，评议对象的不满意票数即便达到了49.9%，仍然可以被评定为“基本满意”，这显然是不合理的。所以，在设置评议标准时，需要综合考虑“满意”“基本满意”这类正面评价意见和“不满意”的负面评价意见，才能得出更为科学合理评价结果。

　　总的来说，满意度档次划分应当遵循科学性、一致性、区分度的基本原则。科学性，要求档次划分要基于客观数据和合理逻辑，结合测评目的，避免主观随意；一致性，要求档次划分的依据、标准和流程应当保持统一，确保不同时间、不同对象的测评结果具有可比性；区分度，要求不同档次之间需要有明确且合理的界限，清晰反映层级差异，避免档次重叠或模糊，从而准确体现评议主体对评议对象的真实满意度。

　　思考8：测评结果是否应当公开？

　　省内多地述职评议规定中都明确了“测评结果应当当场公布”，但从近几年的地方实践来看，各地人大常委会考虑到方方面面的影响，有逐步缩小测评结果公开范围的趋势。笔者认为，公开原则是监督的基本原则之一，虽然监督法没有明确公开的内容和范围，但监督者将监督对象、过程、结果等监督的主要内容向不特定对象公开是监督公开原则的应有之义。“公开”如果只向评议对象、相关部门等特定对象公开既不符合公开的要求，也消解了述职评议的监督价值。及时公开测评结果是述职评议的关键一环。一方面，述职评议是评议主体了解评议对象履职情况，帮助其发现问题、查漏补缺的过程，公开评议结果可以倒逼评议对象压实责任、务实作为，形成正向激励和反向约束；另一方面，述职评议也是人大常委会监督其任免人员的重要举措，公开评议结果有助于评议主体对照结果对评议对象的整改情况进行持续关注，增强监督的公信力。

　　（三）整改阶段

　　整改阶段，是指常委会有关工作机构汇总整理评议意见后，连同测评结果一并送评议对象和其所在单位整改反馈的过程。整改反馈是述职评议取得实效的关键环节，但从各地人大实践来看，都不同程度存在重评议过程、轻整改落实的现象。

　　部分地方满意度测评设置较为简单粗略，没有深入调研了解“不满意”的问题所在、原因所在，导致整改内容缺乏针对性。

　　我们要深刻地认识到，述职评议只是手段，改进工作才是目的，监督工作不仅仅要重视评议过程和测评结果，更应关注反映的问题能否得到改进和落实。人大常委会要加强对评议整改的跟踪监督，明确专门机构和人员，督促评议对象按要求、时限反馈整改情况；要将述职评议与人大常委会日常监督工作相结合，对发现的具有普遍性、代表性和反映强烈的问题，列入人大常委会监督计划，加大监督力度，推动解决相关问题；要进一步完善测评结果运用，对整改不力或拒不改正的，敢于运用质询、二次评议等刚性手段，让人大监督“落地有声”。

　　五、述职评议的结果运用

　　述职评议的结果运用一般分为三类，第一类是直接处理型，即人大常委会直接依据评议结果作出表彰奖励或惩罚性的处理决定，如郑州市某地人大常委会直接依据“称职票数达不到常委会组成人数二分之一以上的人员撤销其职务”的规定，撤销了3名法官和1名检察官的职务。第二类是触发特定程序型，即对于测评结果为“不满意”、整改不力或者发现有严重问题的述职人员，人大常委会可以启动质询、二次评议、特定问题调查等程序，并依法作出处理决定。第三类是移送处理型，即人大常委会将测评结果和审议意见向市委报告并抄送相关部门，或同时提出处理建议。有的地方对于评议结果单独采用上述某一种方式处理，也有的地方综合运用多种处理方式。

　　思考9：人大常委会是否可以直接依据述职评议结果对“问题”人员作出撤职等惩罚性的处理决定？

　　关于人大常委会是否可以直接采用第一类方式作出处理决定一直存有争议。有的认为，述职评议是人大常委会对其任命人员的信任投票，人大常委会依法享有撤职权，可以直接根据评议结果作出撤职决定，且在安徽、河南、湖北、山西、浙江、江苏等地也都曾出现过政府官员在述职后因为不称职而被撤职、免职的情况。有的认为，由于目前述职评议的功能和法律定位不清、评议调查尚不具备司法取证的性质、述职评议还缺乏申辩机制（程序）和救济途径等诸多原因，直接根据述职评议的测评结果作出人事处罚决定缺乏法律依据且失之草率。

　　笔者认为，在述职评议工作中，人大常委会一般不宜直接依据评议结果作出人事处理决定。首先，述职评议作为地方人大常委会的实践探索，缺乏上位法依据。如果直接以评议结果对常委会任免人员作出撤职、免职决定的，则可能与《法官法》《检察官法》等规定的“非因法定事由、非经法定程序，不被调离、免职、降职、辞退或者处分”相冲突。其次，有的地方虽然规定了撤销职务等处理结果，但述职评议的调查、申辩、救济流程不完备容易引发评议对象对评议结果客观性的质疑。结合前文所述，述职评议作出的仅仅是对评议对象履职情况的“满意度”评价而非“称职”与否的评定，所以不宜直接以评议结果作出人事处理决定。

　　述职评议之所以能被广泛运用于各地常委会的监督实践，并产生了积极正向的激励作用，是由于评议结果作为国家权力机关的一种意向性评价对评议对象产生了一定的社会压力和心理强制，力促评议对象扬长避短、改进工作。常委会可以将审议意见及测评结果向市委报告并抄送相关部门，作为干部任用、考核、问责、评优的重要依据，或同时提出处理建议，督促国家机关工作人员正确行使公权力，提升工作质效。同时，常委会也可以继续探索述职评议与质询、特定问题调查、二次评议等监督方式的衔接路径，明确第二类处理方式启动条件、救济途径，对于评议中发现的“问题”对象，用“人大手段”处理“人大任命”的人员，真正实现“由谁产生、对谁负责、受谁监督”。

　　地方人大常委会对任命干部履职情况的监督，是人大完善监督体系的重要实践探索。这一监督形式的产生与发展，丰富了人大监督的制度内涵，推动任命人员规范履职，彰显了全过程人民民主的制度优势。党的二十届四中全会明确提出“健全党和国家监督体系、强化人大监督实效”的重大部署，为新时代人大监督工作提供了根本遵循。述职评议作为契合时代要求的监督创新，亟需加强理论研究，进一步厘清其法律定位、细化程序标准、健全衔接机制，并适时将成熟的实践经验上升为制度规范与法律保障，推动人大监督效能从“政治引领”向“法律保障”“制度支撑”深度转型，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实法治保障。

　　（作者：徐超琼，江苏省镇江市人大常委会研究室主任；

　　马瑞辰，江苏省镇江市人大常委会研究室调研处副处长。）