——2024年1月11日在省十四届人大常委会第七次会议上

省人大常委会法制工作委员会主任 赵建阳

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

对省和设区的市人民政府制定的规章，省政府、省监委、省法院、省检察院制定的规范性文件，以及设区的市人大及其常委会作出的决议、决定等规范性文件进行备案审查，是宪法法律赋予省人大常委会的一项重要职权，是省人大常委会履行法律监督职责的一项重要工作。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央从推进全面依法治国、加强宪法法律实施和监督的战略高度，对备案审查工作作出一系列决策部署。全国人大常委会认真贯彻党中央决策部署，引领和推动各级人大常委会全面开展、扎实推进备案审查工作，逐步实现显性化、制度化、常态化。省委也多次对备案审查工作作出部署、提出要求。

2019年以来，在省人大常委会党组和主任会议领导下，省人大常委会法制工作委员会与省人大各专门委员会、常委会各工作机构密切配合，坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻习近平法治思想，全面贯彻党中央决策部署和省委部署要求，认真落实中央和省委人大工作会议精神，紧紧围绕“强富美高”新江苏现代化建设的法治需求，按照“有件必备、有备必审、有错必纠”的要求，积极履行职责，不断开拓创新，备案审查工作取得新进展、新成效。

一、落实“有件必备”，拓展备案范围，努力提高备案质量

备案是备案审查工作的基础。五年来，我们按照全国人大常委会的部署要求，积极推动将所有规范性文件纳入备案审查范围，努力实现“有件必备”。

（一）逐步实现备案全覆盖。2020年7月将省监委、省法院、省检察院制定的规范性文件纳入备案范围，2023年4月将省政府办公厅印发的规范性文件纳入备案范围，实现了备案全覆盖。五年来，共接受备案规范性文件514件，其中省政府规章61件，省政府规范性文件90件，省法院规范性文件11件，省检察院规范性文件3件，设区的市人大及其常委会决议、决定等规范性文件207件，设区的市政府规章142件。

（二）不断提升报备规范化。严格执行核查通报制度，每年年初对上一年度备案情况进行核查，核定报备率、及时率、规范率。对核查发现的漏报和报备不及时、不规范，以及审查发现的文件内容不合法、不适当等问题，予以通报，并及时与有关单位沟通，督促规范报备行为、提高报备质量、改进文件制定工作。五年来，文件报备规范化水平逐年提升，报备准确率、及时率均保持在90%以上。

（三）大力推进报备电子化。2020年1月，建成并开通全省统一的备案审查信息平台，形成覆盖省市县三级人大的备案审查“一张网”，使用主体达6244个，实现备案审查工作全流程电子化。2023年10月，依托数字人大建设，将备案审查信息平台用户延伸到乡镇，使用主体增加到7110个。全省人大备案审查工作在同一个平台运行，有力推动了备案审查工作正常化、规范化、信息化。

二、推进“有备必审”，完善审查方式，持续提升审查质效

审查是备案审查工作的核心。五年来，我们健全审查责任制、严把审查质量关，积极做到主动审查全覆盖、审查建议必处理、专项审查有侧重，打好审查组合拳，努力提高审查工作质量和效果。

（一）落实审查责任，扎实开展主动审查。坚持同步审查，对报送备案的文件，逐一分送相关专工委审查，法工委同步进行审查。坚持开门审查，每份文件委托1-2名备案审查咨询专家进行研究，发挥专家学者和专业人员在备案审查工作中的作用。坚持集体审查，对审查发现可能存在问题的文件，集体研究、充分讨论，五年共召开文件审查会50多次。

（二）回应社会关切，认真处理审查建议。2020年在江苏人大网开通审查建议在线提交平台，畅通群众诉求表达渠道。五年来共收到公民、组织提出的审查建议76件，涉及劳动人事争议调解仲裁、物业管理、人口与计划生育、工伤保险、渣土车管理等方面内容。我们对审查建议逐一认真研究、分类处理。对建议审查的文件不属于省人大常委会备案审查范围的，移交相关单位处理；对属于省人大常委会备案审查范围的，启动审查程序，会同相关专工委和有关部门研究提出处理意见。处理情况和审查结论及时反馈审查建议提出人。

（三）聚焦重点领域，积极推进专项审查。五年来，围绕贯彻落实党中央决策部署、贯彻实施重要法律法规，对相关领域的文件开展集中清理和专项审查工作。一方面，根据全国人大常委会统一部署，先后组织对涉及生态环境保护、民法典、长江流域保护、人口与计划生育、行政处罚、动物防疫、野生动物保护、食品药品安全、生态日、行政复议等方面的法规规章规范性文件进行集中清理和专项审查。另一方面，根据健全完善我省法规制度体系的需要，对涉及公共卫生、民生和安全生产的地方性法规，市容环卫领域法规规章规范性文件，涉及人大制度的省地方性法规，以及涉及地方组织法的人大规范性文件，自主组织开展集中清理和专项审查。通过集中清理和专项审查，修改省法规80件次，废止省法规30件，推动有关方面修改废止了法规规章和规范性文件1289件次，为相关领域党的方针政策和法律法规的贯彻实施扫除了障碍。

三、坚持“有错必纠”，增强制度刚性，切实维护法治统一

纠错是备案审查工作的关键。我们始终坚持正确方向、坚守法治原则，牢牢把握合宪性、政治性、合法性、适当性审查标准，严肃对待发现的问题，审慎处理存在问题的文件。对每一件可能存在问题的文件，听取制定机关的解释和说明，征求专家学者和利益相关方意见，并与相关专工委、省司法厅和有关部门会商研究。对专业性强的疑难问题，邀请有关专家学者和专业人员进行论证。对争议较大的法律问题，请示全国人大常委会法工委。在认真研究论证的基础上，对存在问题、确需纠正的文件提出审查意见。五年来，共督促、推动制定机关纠正规章和其他规范性文件14件。主要有以下情形：

——有的文件内容不符合党中央方针政策。有的规章将“有本市机动车驾驶证”作为出租汽车驾驶员在本市从事营运活动的条件，不符合党中央关于“引导劳动力要素合理畅通有序流动”“营造公平就业环境，依法纠正身份、性别等就业歧视现象，保证城乡劳动者享有平等就业权利”的改革要求。

——有的文件内容与上位法相抵触。有的规章关于劳动人事争议仲裁委员会未在法定期限内对劳动人事争议作出裁决，是否应当继续审理的规定，与劳动争议调解仲裁法立法精神和国家有关规定不一致。有的人大文件规定“不属于本级人大及其常委会、人民政府、监察委员会、中级人民法院、人民检察院职权范围的”不应当作为代表建议提出，限缩了代表提出建议、批评和意见的范围，违背了代表法的原则精神和立法原意。

——有的文件内容不符合行政处罚法、行政许可法、行政强制法的规定。有的规章对违法行为只规定了罚款，遗漏了上位法规定的“责令生产经营单位停产停业整顿”的处罚种类。有的规章对违法行为规定的罚款，突破了上位法规定的处罚幅度。有的规章对上位法规定的违法行为增设罚款处罚。有的规章增加了上位法规定的许可条件。有的规章将上位法规定需要许可的事项改为备案。有的规章对行政委托作出的规定与行政处罚法、行政许可法不一致，可能造成理解歧义、执行不当。有的规章规定供电、供气等企业不得为特定违法行为人提供服务，违背了行政强制法关于“行政机关不得对居民生活采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行相关行政决定”的规定，侵害了居民基本生活权利。

——有的文件内容超越制定机关的法定权限。有的规章规定“一方当事人不同意继续审理的，劳动人事争议仲裁委员会应当作出终结审理决定，当事人可以自收到决定之日起15日内向人民法院提起诉讼”。有的人大文件规定的暂停执行代表职务、代表资格终止的情形与代表法的规定不一致。根据立法法的规定，涉及诉讼制度的事项，涉及人民代表大会的产生、组织和职权的事项，只能制定法律。

四、完善制度机制，推进能力建设，不断夯实工作基础

制度和能力建设是备案审查工作的必要支撑。五年来，我们围绕打基础、管长远这一目标，着力加强备案审查制度和能力建设，扎实推进备案审查工作往深里走、往实里走。

（一）着力健全工作制度体系。2020年7月省人大常委会全面修订《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》，拓展备案范围，明确审查标准，丰富纠错方式，健全制度机制。2021年11月省人大常委会主任会议修改《规范性文件备案审查程序规定》，细化工作程序，完善文书格式，进一步推进备案审查工作制度化、规范化。

（二）推动落实专项报告制度。根据党中央关于健全各级人大常委会听取审议备案审查工作情况报告制度的部署，2018年省人大常委会首次听取和审议备案审查工作情况报告，2020年将人大常委会听取备案审查专项工作报告写入修改后的省备案审查条例，推动市县人大常委会落实报告制度，2021年实现13个设区的市人大常委会全覆盖，2022年实现全省95个县级人大常委会全覆盖，有力推动了备案审查工作显性化、常态化。

（三）初步构建衔接联动机制。贯彻落实党中央关于建立健全备案审查衔接联动机制的要求，积极加强与省司法厅、各设区市人大常委会的沟通协作，通过双重备案联动、移送审查、相互征求意见、协调审查内容、开展业务交流等方式，初步建立起一套协同各方、便于操作的备案审查衔接联动工作机制，为顺畅有效开展备案审查工作、增强备案审查制度整体成效提供制度保障。

（四）充分发挥专家学者作用。2021年，为适应备案审查范围扩展到监委和法院、检察院规范性文件，审查的文件数量更多、专业性更强的新情况，对备案审查咨询专家组进行届中调整，扩充人员数量、优化人员结构。2023年在任期届满后，重新遴选确定39位专家学者和专业人员，组建新一届备案审查咨询专家组。专家学者和专业人员的深度参与，为备案审查工作提供了智力支持。

（五）建成开通江苏省法规规章规范性文件数据库。数据库收录全省各级国家机关制定的法规规章规范性文件，并对入库文件实行全生命周期管理，具备数据分类展示、检索、预览、下载以及法规草案征求意见、审查建议在线提交等功能，免费向社会开放，持续为公众提供“看得见、找得着、用得上”的优质公共法律服务产品。数据库上线运行两周以来，共有1068个国家机关门户网站设置数据库访问链接，访问量快速增长，单日最高访问量达25039人次。

五年来，省人大常委会的备案审查工作进展顺利，成效显著。但是，对照党中央和全国人大常委会的部署要求，对照人民群众的关切期盼，还存在一些差距和不足，如有关方面对备案审查工作的重视程度还不平衡，有的机关存在制发文件不规范、规避备案审查的情况，备案审查力量薄弱、能力不足的问题依然存在，备案审查衔接联动机制尚不健全，对市县人大备案审查工作的指导还需加强，这些都需要我们在今后的工作中不断加以改进。

党的二十大报告提出，“完善和加强备案审查制度”。习近平总书记强调，要“加强对宪法法律实施情况的监督检查，提高合宪性审查、备案审查工作质量，坚决纠正违宪违法行为”。2023年12月29日，十四届全国人大常委会第七次会议通过了关于完善和加强备案审查制度的决定，对完善备案审查制度，加强和改进备案审查工作，作出新部署、提出新要求。做好新时代备案审查工作，意义重大，使命光荣。今后一段时期，我们将坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻党的二十大精神，努力践行全过程人民民主重大理念，以全面落实全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定为重要契机，稳中求进推动备案审查工作高质量发展，为在法治轨道上全面推进中国式现代化江苏新实践做出积极贡献。

一要着力完善制度机制。根据全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定以及即将修改的监督法，结合我省备案审查工作实际，及时研究修改省备案审查条例，使备案审查制度更加完备、更加有效。进一步健全与党委政府备案审查工作的衔接联动机制，建立完善数据共享、疑难问题会商、信息交流等工作制度，发挥备案审查制度合力。

二要着力加强能力建设。结合人大机构改革，推动县级人大常委会规范设置法制工作委员会，具体承担备案审查工作。加强人大备案审查队伍建设，提升发现问题、研究问题、推动解决问题的能力。继续完善备案审查信息平台和法规规章规范性文件数据库，以信息化、智能化赋能备案审查工作。优化社会力量参与机制，更好发挥专家智库的重要作用。

三要着力提升质量效果。加强理论和实务研究，细化审查标准，优化审查流程，改进调研论证，强化说法说理，提升审查工作科学化水平。审慎处理发现问题，支持依法探索创新，加大督促纠错力度，加强宣传推介工作，讲好人大备案审查故事，努力做到政治效果、法律效果和社会效果相统一，不断扩大备案审查制度的社会影响。

四要着力发展人民民主。坚持备案审查工作与代表工作相结合，发挥代表作用，回应代表关切。探索在备案审查工作中发挥基层立法联系点作用的方式方法。进一步畅通人民群众诉求表达渠道，认真做好审查建议的研究、处理和反馈工作，保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权，使备案审查制度和工作成为践行全过程人民民主的重要形式和制度载体。

五要着力强化上下联动。省市县三级人大联动，贯彻落实好全国人大常委会关于完善和加强备案审查制度的决定。支持市县人大常委会在实践中探索备案审查新机制、新方法。积极开展工作培训和案例交流指导。适时召开全省人大备案审查工作经验交流会，总结实践经验，加强交流互鉴，推动全省各级人大备案审查工作再上新台阶、取得新成效。

以上报告，请审议。