省十四届人大常委会第二十五次会议听取和审议了省政府关于2025年度农业农村领域财政重点专项资金使用绩效情况报告，并对省有关部门组织开展了专题询问。常委会组成人员对报告表示赞成，普遍认为，近年来我省深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作重要论述和对江苏工作重要指示精神，紧扣“在推进农业现代化上走在前、高水平建设农业强省”目标任务，坚持农业农村优先发展，统筹整合涉农财政专项资金，聚焦重点领域持续加大投入力度，加强全过程闭环管理，着力提高财政专项资金使用效益，农业农村发展保持稳中有进、稳中向好势头。肯定成绩的同时，审议和专题询问中委员和代表们也指出，当前涉农财政专项资金在预算分配、项目储备、资金使用、绩效评价等方面还存在的一些需要关注的问题，并提出如下审议意见：

　　一是完善支农政策体系，健全多元投入格局。坚持农业农村优先发展的总方针，进一步健全完善支农政策体系，推动形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局。始终优先保障农业农村领域一般公共预算投入，按规定落实好土地出让收入用于农业农村相关政策。主动对接中央预算内投资、超长期特别国债和地方政府专项债券等资金渠道，争取更多中央资金落地江苏，更好发挥债券资金在农业农村领域强基础、补短板、惠民生的积极作用。进一步强化各级政府“三农”投入责任，督促各地落实资金配套要求。支持金融机构优化涉农领域信贷投向，落实好帮扶小额信贷政策，提升信贷资金支农效能。用好保险支农政策工具，支持保险机构发展地方优势特色农产品保险，持续优化承保流程、提升理赔服务质效。发挥好民间投资在乡村振兴中的积极作用，引导民间资本依法规范有序投入乡村振兴。深化农村集体“三资”管理，指导农村集体经济组织规范投资行为，审慎选择经营方式，稳健开展经营活动。

　　二是加强涉农资金统筹，持续优化支出结构。健全涉农资金统筹整合长效机制，破除部门资金壁垒，合理下放市县资金统筹自主权。深化零基预算管理改革，推动财政资金从分散投入向集中保障转变。在资金投向上，把保障粮食安全摆在首要位置，资源要素重点投向耕地保护、高标准农田建设、种业振兴等关键领域，夯实粮食安全根基。在项目储备上，坚持自上而下政策引导与自下而上需求征集相结合，推动项目储备与基层实际需求精准对接。健全项目库常态化谋划、入库论证、动态滚动管理机制，因地制宜谋划储备县域乡村特色富民产业项目，强化产业项目统筹规划和科学论证，实现项目跟着政策走、资金跟着项目走、效益跟着需求走。在运行保障上，统筹项目建设与运维管护，分领域研究制定管护经费稳定保障制度机制，系统破解重建设、轻管护难题。

　　三、保障和改善民生，补齐农村公共服务短板。坚持投资于人的发展导向，推动公共资源配置向农村倾斜，稳步推进城乡基本公共服务均等化，缩小城乡服务供给差距。健全农村养老服务体系，统筹资金支持县级养老服务平台、乡镇（街道）区域养老服务中心、村（社区）服务设施站点建设，完善农村失能老年人照护、困难老人适老化改造等保障举措，持续提升农村养老服务供给能力。加大乡村人才培育投入力度，完善本土人才培养、返乡人才扶持政策，重点培育新型职业农民、乡村工匠、基层农技骨干，补强农村养老照护、基层治理、公共服务人才队伍，破解乡村人才总量不足、结构性短缺的难题。持续优化民生领域资金投入结构，健全常态化帮扶机制，强化民生资金绩效管理，杜绝“重硬件建设、轻服务提质”的片面投入模式，以精准高效的财政投入补齐乡村民生短板。

　　四、强化全链条绩效管理，提高资金监管质效。把绩效理念贯穿资金申报、分配、实施、监控、评价、应用全过程，细化量化绩效指标，提高社会效益、农民增收、联农带农指标权重，建立扶持政策与联农带农成效挂钩机制。严把项目前期论证、用地环评等要素关口，从源头杜绝资金等项目、仓促上马等问题。做实项目事中绩效监控，对执行缓慢、绩效偏离预期的项目及时预警纠偏。强化绩效评价结果刚性运用，将绩效评价结论作为预算调整、资金分配、项目保留或退出的核心依据，低效无效资金坚决压减收回。构建财政、农业农村、审计、纪检监察协同联动监管机制，依托预算管理一体化系统、涉农资金数字化监管平台打通部门数据壁垒，实现项目、资金、资产动态监测，推进穿透式监管。常态化开展涉农资金风险排查，紧盯项目申报、资金拨付、竣工验收、资产处置等关键环节，严肃查处挤占挪用、虚报冒领、套取财政资金等行为。完善资金项目信息公开制度，依法向社会公开资金安排、项目实施、绩效评价情况，主动接受人大监督、审计监督和社会监督。

关于2025年度农业农村领域财政重点专项资金使用绩效情况的调研报告

省人大常委会预算工委

　　习近平总书记高度重视“三农”工作，赋予江苏“在推进农业现代化上走在前”的重大使命，要求我省建设农业强、农村美、农民富的新时代鱼米之乡。为深入贯彻落实习近平总书记重要指示精神，有力推动党中央和省委“三农”决策部署落地见效，省人大常委会将“2025年度农业农村领域财政重点专项资金使用绩效情况”列入年度监督工作计划，并开展专题询问。樊金龙常务副主任明确监督重点，指导审定工作方案。省人大常委会成立专题询问工作组，夏心旻副主任任组长，统筹推进各项工作落地落实。省人大社会委、农业农村委和常委会预算工委组织常委会委员、人大代表、相关专家成立4个调研组，深入8个设区市、13个县（市、区）田间地头、房前屋后、企业单位等现场，广泛听取农民群众、基层代表、主管部门、施工单位的意见建议。同步向省人大代表和社会公众发放调查问卷，累计1016人参与调查，收集有效建议1739条。在此基础上，梳理分析近年来涉农财政重点专项资金预算分配、使用管理等情况，结合年度审计报告中涉农财政专项资金管理方面的问题建议，形成调研报告。

　　一、基本情况及工作成效

　　近年来，全省上下深入学习贯彻习近平总书记关于“三农”工作的重要论述和对江苏工作重要讲话精神，锚定“在推进农业现代化上走在前、高水平建设农业强省”目标任务，坚持农业农村优先发展，积极构建多元投入体系，着力提升农业综合生产能力和质量效益，农业农村发展保持稳中有进、稳中向好势头。2025年全省粮食生产继续实现“播种面积、粮食总产双增”，连续4年稳定在750亿斤以上；农村居民人均可支配收入达到3.4万元，位列全国各省区第二；城乡居民收入比为2.02，较2024年下降0.02，农村居民收入增速高于城镇，收入均衡度处于全国领先水平。在国家乡村振兴战略实绩考核中，获评“好”的等次。

　　（一）完善政策体系，财政支农投入不断加大。

　　1. 健全财政支农政策体系。始终坚持把三农工作摆在“强富美高”新江苏建设重中之重的位置优先谋划，出台《关于进一步加强财政支农专项资金管理的实施意见》，进一步健全涉农专项资金管理制度体系，优化资金分配机制，推动资金精准高效落地。围绕乡村振兴重点任务，研究制定我省现代农业发展补助专项资金管理办法、衔接推进乡村振兴补助资金管理办法、“财政金融支农16条”、农业信贷担保风险补偿补助实施办法、农机购置与应用补贴实施意见、省种业振兴“揭榜挂帅”项目申报指南、农村厕所革命省级补助管理办法等一系列政策文件。从2023年起，每年向社会公布粮食和油料生产扶持政策清单，提高财政支农政策透明度。初步建立起体系健全、导向清晰、投入稳定、运转高效的财政支农政策体系。

　　2. 加大财政支农投入力度。不断健全财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入机制，“十四五”期间，全省一般公共预算安排农林水支出累计完成5668.5亿元，年均增长4.4%，高于一般公共预算支出年均增幅2.2个百分点。落实土地出让收入优先支持乡村振兴的总体要求，2022-2024年，全省土地出让收入用于农业农村比例分别达7.12%、7.86%、10.58%，均超额完成年度目标任务，2025年全省土地出让收入用于农业农村比例达15.3%，高于目标5.3个百分点。不断扩大农业保险覆盖面，稳步提高保险保障水平，“十四五”期间，累计下达省以上财政保费补贴资金158.5亿元，全省保费规模从53.07亿元增长到82.91亿元，保障总额从1672亿元提高至2062亿元。

　　（二）聚焦重点任务，财政支农惠农成效显著。

　　1. 现代农业发展基础持续夯实。一是支持粮食和重要农产品稳产保供。“十四五”期间，累计安排省以上资金376.22亿元，支持高标准农田建设，并进一步提高高标准农田建设和改造提升投资标准，取消产粮大县的县级财政配套。截至2025年底，全省永久基本农田累计建成高标准农田4600万亩、占比达85%，高于全国20个百分点。组织实施粮油高产优质片区建设、科技支撑粮油大面积单产提升、粮食作物重大病虫疫情防治等项目，发放耕地地力保护补贴、种粮农民一次性补贴，落实秸秆还田、轮作休耕等补助政策，保障种粮农民积极性。累计安排省以上资金94.5亿元，支持93处大中型灌区续建改造。二是支持农业产业高质量发展。大力培养新型农业经营主体、高素质农民及农技推广人员。支持省级重点产业链和县域特色链培育，截至2025年底，全省已累计培育10亿元以上县域优势特色产业222个，农业全产业链体系基本形成。三是支持农业科技与装备水平提升。实施种业振兴“揭榜挂帅”项目，开展育种创新攻关，支持农业种质资源和生物育种等种业公益性平台建设。普惠制发放农机购置与应用补贴，开展农机研发制造推广应用一体化试点，支持先进农机装备研发与应用。

　　2. 富民强村政策效能持续释放。一是支持实施富民强村帮促行动。2025年，下达省以上衔接推进乡村振兴补助资金12.8亿元，其中省级资金连续四年保持增长，主要用于支持各地帮扶产业发展、脱贫人口小额信贷贴息补助、发展新型农村集体经济和产业配套基础设施建设等内容。省级特色田园乡村建设把富民强村作为重点建设内容，2025年南通市7个特色田园乡村村民人均年收入和村集体经济收入分别增长10.0%以上。二是支持革命老区乡村振兴建设。“十四五”期间，累计下达彩票公益金5.7亿余元，支持淮阴区、灌云县、丰县等12个革命老区县（市、区）发展乡村产业、提升乡村建设和乡村治理水平。安排专项资金支持六大片区、革命老区、黄茅老区、少数民族等帮扶产业发展和基础设施改善，增强内生发展动力。

　　3. 乡村综合治理能力持续提升。一是深化农村综合改革。以财政奖补方式支持市县创建特色田园乡村、推进宜居宜业和美乡村建设。淮安市依托9条生态廊道串联片区资源，统筹整合跨区域碎片化资源。镇江茅山“共富项目”、赣榆“渔港+旅游”等一大批群众可及可感的特色项目落地见效。二是深化农村人居环境治理。安排专项资金支持农村生活垃圾收运处置和无害化处理、农村骨干河道治理、幸福河湖及生态清洁小流域建设等。苏州昆承湖构建“一湖十岛” 空间布局，统筹好生态环境保护、科创产业发展、居民休闲娱乐。无锡古运河获评2025年度全国幸福河湖优秀案例。三是提升供水保障能力。累计安排省以上资金4.05亿元，支持6个小型引调水工程、1500公里农村供水管网更新改造、3座涉农水厂建设，农村供水增水量、加水压、提水质成效显著。

　　4. 农民群众幸福指数稳步提高。一是提高养老服务保障能力。全省基本实现尊老金“一卡通”平台便捷发放，全年累计发放尊老金总额25.7亿元，惠及350.9万80周岁以上老年人。全省748家乡镇敬老院中，已有341家实现人财物“县级统管”，并补齐设施短板，提高补贴标准，推动了传统乡镇敬老院转型升级。宿迁市累计建成145个乡村互助睦邻点，初步形成“15分钟养老服务圈”。二是支持农民工职业技能培训。支持在岗农民工、农村转移劳动者等重点就业群体培训。2025年，全省发放补贴资金1.68亿元支持农民工培训11.65万人次，完成农民工职业技能等级认定4443人次。连云港出台稳就业12条、加快数智零工市场建设8条，开展系列招聘活动574场，新增就业4.5万人，被央视四次报道。三是农村户厕改造任务基本完成。累计安排省以上资金超16亿元，支持农村户厕改造。市县采取以奖代补、先建后补的方式，结合农民意愿，对完成改厕任务予以奖补。全省农村无害化卫生户厕普及率超97%，群众满意度较高。

　　（三）完善支出方式，资金使用质效不断提升。

　　1. 推进资金整合。对涉农专项资金系统性整合、结构性重塑，专项资金个数由2021年17项整合为2025年7项。2025年将农业产业、农业科技、农业公共服务、农业生态保护与资源利用、农田建设等5个专项整合为现代农业发展补助专项资金，将69个政策支出方向归并为稳产保供、为农服务、智慧提升、安全保护、产业富民、绿色发展等6个方向。将省水利重点工程建设补助专项资金、省水利发展专项资金整合为省水利建设和发展专项资金，并推动业务整合和政策协同。扬州市将21个农业小专项整合为2个大专项，减少了补贴政策交叉重复，避免了资金分散使用、低效投入。

　　2. 加强财金联动。坚持农业保险支农惠农政策导向，对种植业、养殖业等58个省级政策性农业保险险种给予参保农户保险费补贴，并对开展优势特色农产品险种的市县给予奖补。充分发挥融资担保补贴和贷款风险补偿机制作用，优化升级“苏农贷”产品。2025年，“苏农贷”投放规模43.86亿元，惠及2054个新型农业经营主体。徐州市创新设立“产业兴农贷”金融产品，兑现财政贴息资金1313万元，为973户农业经营主体提供新增贷款7.75亿元。省财政推进设施农业贷款贴息“免申即享”，为设施农业经营主体提供更为便捷高效的金融服务。

　　3. 提高管理水平。深入开展乡村振兴资金使用监管突出问题专项整治行动，适时采用“四不两直”方式进行抽查调研，系统总结专项整治中发现的共性问题，及时查漏补缺、堵塞漏洞，逐步建立起乡村振兴资金全链条监管长效机制。定期开展重点支出调度和跟踪督促，涉农资金预算执行管理进一步增强。全面加强资金监管，对重点支出开展财政检查核查，加强巡视巡察、审计等发现问题整改。高度重视人大代表意见建议，2025年办理111件人大代表涉农议案，代表满意率达100%。科学合理设置项目绩效目标，开展绩效监控和重点绩效评价，将绩效评价结果作为预算安排和资金分配的重要因素。

　　二、存在的主要问题

　　尽管我省财政资金在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴等方面发挥了积极成效，但在资金预算分配、使用管理等环节仍存在一些突出问题，亟待研究解决。

　　（一）稳定涉农投入保障机制仍需完善。一是持续加大支农投入难度较大。面对持续“紧平衡”的财政收支形势，乡村振兴、粮食安全、惠农补贴、农村公益事业等各方面资金需求较大，加大财政支农投入面临现实制约。有的乡镇反映公共基础设施后期管护支出已占到村级刚性支出的30%以上，管护资金缺口较大，且缺少稳定来源。从民意征集情况来看，群众高度关注宜居宜业和美乡村和特色田园乡村建设，担心建好的设施因缺乏长效管护而迅速损坏、荒废。二是部分项目资金配套压力较大。部分县（市、区）综合财力规模有限，在“三保”、债务还本付息等刚性支出约束下，项目资金配套难度加大。调研中发现，2025年苏北某县收到省以上水利重点工程建设项目资金28142万元，需配套资金15995万元。2025年省级特色田园乡村专项资金绩效报告显示，全省乡镇财政需配套的特色田园乡村建设资金占地方配套资金总额近50%。三是多元投入机制仍需完善。巩固拓展脱贫攻坚成果、实施乡村振兴、实现农业农村现代化需要各方面共同努力。以农村养老服务为例，农村养老服务高度依赖政府投入，社会资本参与意愿不强；同时农村老年群体付费能力有限，市场化养老需求释放不足，加剧养老机构运营压力。

　　（二）专项资金管理方式有待优化。一是实质统筹效能不足。涉农专项资金在省级层面已经整合，但下达市县后，资金投向依然是点多面广，按部门处（科）室切块分配资金现象依然存在，资金尚未形成合力。调研中发现，部分市县资金整合存在重形式归集、轻实质统筹现象，部分仅做简单归并，没有真正做到“以政策定项目、以项目定资金”。二是资金分配方式有待改进。部分市县涉农专项资金因素法、项目法分配取舍不够精准，个别管护类资金仍沿用项目法申报，增加基层负担；部分重点示范资金简单因素法切块，出现区域间资金闲置、重点项目保障不足等问题。三是专项资金执行协同质效不高。特色田园乡村建设（省农村综合改革专项资金）支持方向和宜居宜业和美乡村建设（省农村人居环境整治综合提升专项资金）支持方向均可用于乡村基础设施建设、公共服务配套、产业环境提升等方面。两项资金切块下达后，在落地执行、统筹使用、联动推进层面衔接不够紧密，资金统筹整合、协同发力不足。

　　（三）财政资金引导撬动作用不够。一是金融机构赋能力度不足。农业项目整体收益率不高，金融机构信贷投放意愿总体不强，实施主体只能更多依托自有资金与上级财政补助推进项目建设。二是经营主体融资困境未解。部分市县对新型农业经营主体、涉农小微企业融资需求摸排研判不够精准，财政政策与金融产品匹配度不高，不少优质涉农项目仍面临融资难、融资贵问题。调研发现，部分市县政策性农担业务规模出现下滑，优质客户流失，担保风险代偿压力加大。三是主管部门协同机制不畅。调研中发现，部分市县财政、金融、农业农村部门常态化信息共享、政策协同、项目联审机制尚不健全，跨部门联动衔接不足，存在信息壁垒，财金协同聚合效应不强。

　　（四）资金使用管理质效仍需提升。一是部分专项资金下达偏慢。2025年，部分省级专项资金主要集中于下半年下达，资金筹措与工程推进存在时间差，影响项目实施进度。审计发现，部分项目工程款支付管理不够规范，资金拨付与合同约定进度衔接不够紧密等问题。二是部分专项资金执行率偏低。从绩效评价报告看，全省水利发展资金支付率整体处于偏低水平，个别县资金支付率甚至不足20%。苏北某市2025年高标准农田项目预算执行率刚达到30%。有的地方未按照“优先使用当年指标”要求，年度指标结余规模偏大。前期准备不足，入库项目成熟度参差不齐，部分补助项目不具备开工条件，导致资金到位后无法使用。三是专项资金管理水平有待提高。涉农专项类别多、方向杂，项目申报、监管、绩效评价链条偏长，且部分惠民补贴存在多部门交叉审核现象，审批周期长，资金兑付效率有待提升。有部门反映，少数项目绩效目标设置不够精准，定性指标多、定量指标少，偏重工程、设备等硬件产出，对农民增收、联农带农、产业提质等社会效益指标关注不够。

　　三、下一步工作建议

　　省有关部门应进一步树牢系统理念，强化目标导向、问题导向，加强支农资金绩效管理，以预算管理为牵引、项目管理为基础、监督检查为保障、绩效评价为抓手，建立健全权责清晰、配置科学、使用规范、监管有力、绩效优良的财政支农政策保障体系，为新时代鱼米之乡建设提供更加坚实财力保障。

　　（一）保持涉农稳定投入，优化财政支出结构。健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度，将“三农”作为一般公共预算优先保障领域。按规定落实好土地出让收入用于农业农村相关政策。优化支出结构，重点保障粮食安全、科技创新、生态保护、防灾减灾等四大基础领域和产业振兴、乡村建设、农民富裕三大发展领域。支持农村资源资产盘活利用，因地制宜培育发展农业新质生产力，持续增强农村集体经济组织造血功能。部分代表建议“从顶层设计入手，建立常态化管护资金制度”。结合各地财力状况，建立差异化分担机制，合理减轻财力薄弱地区配套压力。用好超长期特别国债、地方政府债券等，支持符合条件的农业农村重点项目建设。完善涉农项目建后和农村人居环境管护长效机制，落实运维经费、划分管护责任、细化管护标准，从根源破解“重建轻管”难题。

　　（二）加强财金政策协同，壮大农业金融服务。推动财政支农政策由“直接支持”向“市场引导”转变，正确处理有效市场和有为政府关系，更多运用基金、担保、保险等市场化工具引导资源配置，扩大“免申即享”“直达快享”覆盖面，提高政策透明度和获得感。优化“苏农贷”，增加对中长期信用贷款的支持和引导。发展多层次农业保险，健全农业保险出险赔付和大灾风险分散机制，推广“农业保险+”模式，深化农业保险与信贷、担保、期货（权）等金融工具协同，发挥农业保险增信功能，提高投保农户信用等级。强化部门协同，健全部门信息共享、项目联审、政策共推机制，释放财金协同聚合效能。

　　（三）深化零基预算改革，提升资金配置水平。牢固树立零基预算理念，坚持“资金跟着项目走、项目跟着政策走”，破解条线分割、投向分散问题。持续优化涉农专项资金支持方向，专项资金预算严格按照刚性支出、大事要事进行分类和排序，将审计、巡视巡察、财会监督、绩效评价等结果作为预算安排、政策优化、考核奖励的重要依据。完善“大专项+任务清单”管理，健全涉农资金部门统筹协调机制，统一管理标准和方式，从源头上减少支农资金投入使用分散、交叉重复的问题。适时完善涉农项目财政支出标准体系，提高财政支出的科学性、规范性。从严项目入库论证，强化项目必要性、实施条件、绩效可行性综合研判，建立项目动态清理择优遴选机制，提升项目储备质量。

　　（四）强化绩效管理，提升资金使用质效。建立部门会商机制，简化审批程序，科学下放审批权限，推行备案制、承诺制等便利化措施。建立支出进度通报约谈机制，防止资金沉淀。依托预算管理一体化平台，推动专项资金管理办法、工作指引和绩效目标一体化下达，避免“资金等项目”“绩效后补”等脱节问题。优化支农资金分配，以因素法分配的资金，应优先选取粮食产量、农业人口、财力水平等客观因素分配资金；以项目法分配的资金应采取竞争立项方式为主，对创新性、示范性项目适当倾斜。完善绩效评价体系，优化绩效目标编制，提高可量化社会效益指标权重，强化农民增收、联农带农等指标导向。