2017年7月20日在省十二届人大常委会第三十一次会议上
省人大常委会执法检查组
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
根据省人大常委会2017年监督工作计划，常委会执法检查组于5月至6月，对《江苏省学前教育条例》（以下简称条例）贯彻实施情况进行了检查。此次执法检查，常委会主任会议高度重视，研究审定了本次执法检查方案，并通过江苏人大网、江苏人大发布等媒体平台向社会公开征求意见和建议。5月8日，检查组听取了省政府及教育厅等10个部门关于贯彻实施条例情况的汇报。随后分两组由副主任许仲梓、刘永忠分别带队，实地检查了南京市及鼓楼区、建邺区，常州市及溧阳市，扬州市及宝应县，连云港市及东海县，宿迁市及泗洪县等地实施条例的情况。现将检查情况报告如下：
一、条例贯彻实施取得的主要成效
省政府及有关部门重视条例的实施，依法推动学前教育的改革发展，五年来全省学前教育事业有了长足发展。
（一）持续加大投入，学前教育公共服务水平不断提升。各级政府及相关部门以条例为抓手，坚持政府主导和公益普惠发展，加强幼儿园规划布局和建设，不断扩大学前教育资源增量。条例实施五年来，全省新建、改扩建幼儿园4845所，平均每1.02万常住人口建有1所幼儿园，公办和普惠性民办幼儿园占比达到85%。据教育部门统计，目前全省学前三年幼儿入园率达到97.8%，在公办幼儿园就学幼儿占70%。2012年以来，全省财政性学前教育经费总投入达到327.79亿元。财政厅和教育厅出台《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》、《学前教育奖补资金管理暂行办法》，在全国较早建立公办幼儿园生均公用经费拨款制度。南京市财政性学前教育投入占财政性教育投入比例，从2011年的1.87%提高到2016年的7.91%。常州市及市辖区财政性学前教育经费占同级财政性教育经费比例均超过5%，其中新北区达到8.47%。条例的颁布实施有力促进了我省学前教育事业发展。
（二）制定配套政策措施，着力构建学前教育支持保障体系。省政府及有关部门制定出台了《公办幼儿园机构编制标准（试行）》、《普惠性民办幼儿园认定管理办法（试行）》、《优质幼儿园评估标准》、《幼儿园教师专业技术资格条件》、《幼儿园收费管理办法》、《中小学幼儿园治安保卫工作规定》等与条例实施相配套的政策保障措施。南京市确立建设“中国幼教名城”的战略目标，出台《关于加快推进学前教育普惠优质发展的实施意见》，制定《中小学幼儿园用地保护条例》。常州市出台《学前教育现代化示范乡镇（街道）建设工作意见》。扬州市出台《促进幼儿园普惠发展实施方案》等28个配套文件。
（三）创新保育理念，幼儿园课程游戏化项目建设成果丰硕。省政府及有关部门认真落实条例第十二条关于“幼儿园组织活动应当以游戏为基本形式，注重活动的生活性、趣味性和多样性”的规定，在全国率先进行幼儿园课程游戏化项目建设，引起较大反响，多次得到教育部的表扬。省财政厅从2014年起每年安排2000万元支持幼儿园课程游戏项目化建设，幼儿园课程游戏化项目创建在全省遍地开花。连云港市创建省级幼儿园课程游戏化项目10个，市级项目95个。宿迁市创建省级课程游戏化项目14个，市级课程游戏化项目44个。无论城市还是农村，幼儿园的绿色田野课程各具特色，寓教于乐的形式越来越丰富，课程游戏化的理念得到充分贯彻。
（四）加快人才培养，幼儿教师队伍建设不断优化。省政府加大幼儿师范院校建设力度，实施卓越幼儿园教师培养工程，全省每年培养学前教育师范生7000多人。省有关部门针对幼儿园教师工作特点和专业发展需求，在全国率先将幼儿园教师职称评审从中小学分离出来，专门制定《幼儿园教师专业技术资格条件》，增设幼儿园教师正高级职称等次。实施幼儿教师5年一周期全员培训工程。省编办等部门联合制定了幼儿园机构编制标准，明确按师生比1：16的比例核定事业编制，同时可核增5%的调节编制，用于有特殊需要的幼儿园。不少市、县探索采取政府购买服务的方式配备教师，明确聘任教师工资不低于当地城镇职工平均工资标准。
二、存在的主要问题
五年来，全省学前教育工作取得了可喜的成绩，不少工作走在全国前列。但从总体上看，学前教育仍是我省教育体系中最薄弱的环节，经费投入不到位，城乡区域发展不平衡，优质资源供需矛盾突出等问题普遍存在。主要表现在：
（一）部分市县幼儿园建设专项规划没有落实到位。随着“全面两孩”政策的实施，“十三五”期间，我省将新增学龄人口30万人，入园需求急速上升，全省需增1000所幼儿园。条例第十九条要求“市、县政府应当制定幼儿园建设专项规划，预留符合规划要求的学前教育用地”。从检查情况看，这项规定还没有完全落实到位，部分市县既没有制定幼儿园建设专项规划，也没有依法预留幼儿园建设用地。一些地方小区配套幼儿园建设四同步（同步规划、设计、施工和验收）还未落实到位。
（二）学前教育发展不均衡问题突出。学前教育在城乡之间、区域之间、园与园之间存在较大差距。学前教育资源总体供给不足，分配不均衡，没有达到条例第六条“缩小城乡之间、区域之间、学前教育机构之间保育教育条件和水平的差距，促进学前教育优质、均衡发展”的要求。有的地区学前教育资源过度集中在少数公办幼儿园，“入好公办园难、入好民办园贵”的现象较为普遍。同时，大园额、大班额的问题在一些市县依然突出。有的地方幼儿园在园幼儿人数超过千名，大大超出了条例第二十六条“幼儿园保育规模一般不超过十二个班”的规定。有的幼儿园一个班多达60名幼儿，与相关规定差距很大，给管理带来很多问题和困难。
（三）居民小区配套学前教育设施建设问题较多。条例第二十条规定“新建、改建、扩建居民区，应当根据规划配套设置学前教育设施”。居民小区配套幼儿园应当成为公办或普惠性民办幼儿园，但检查中发现存在着多种问题：一是配套不充分。有的小区配套幼儿园设计规模与小区需求不相适应，不能满足幼儿健康生活和活动需要。二是配套有缺失。2012年之前的住宅小区缺少应有的学前教育配套设施，不少地区尚未纳入区域教育总体规划，亟需研究解决方案。三是完成交付不及时。当几个片区共同配建一所幼儿园时，幼儿园的建设进度往往不能满足最先入住小区业主的需求。此外，一些小区配套建设的幼儿园存在权属不清问题，开发商没有按规定移交当地政府统筹安排，而是租给他人举办高收费民办幼儿园或改作它用。
（四）学前教育经费保障机制有待进一步完善。检查中发现有的地方学前教育经费投入占同级财政性教育经费的比例还达不到条例第三十九条规定的5%。有的地方把财政投入占比5%的最低限当成最高限。目前我省学前教育生均公用经费财政拨款标准仅为每年200元，与我省经济社会发展水平不相适应，甚至远低于一些中西部省份。苏北有的县幼儿园名义上是公办，实质上没有财政投入，仅仅依靠幼儿园自身收费在维持。不少地方学前教育体系是以较低质量的教育水平和牺牲教师合法权益的方式在维持。此外，基层反映，现行收费标准已无法满足幼儿园发展需要，急需建立学前教育成本分担机制。
（五）幼儿教师配备和待遇问题亟需解决。一是教师紧缺。检查中普遍反映缺编制、缺老师。全省幼儿教师缺口达3.8万名，现有幼儿教师中24.05%无教师资质。公办幼儿园在编教师比例仅为34.88%。有的公办幼儿园仅有园长一人属于在编教师。条例第三十条规定“幼儿园平均每班应当配备二名以上幼儿教师、一名以上保育员”，但从检查的情况来看，部分地区特别是农村乡镇幼儿园每班只有两名教师，基本没有配备保育员。二是同工不同酬。幼儿园老师收入，苏南与苏北、城市与农村、在编与不在编差距较大。大部分苏北地区和部分苏中地区农村幼儿教师的月收入仅在1000元左右，有的甚至还没有缴纳社保，严重影响到幼儿教师的工作积极性和队伍的稳定性。三是男幼儿教师总体数量较少。很多地方的幼儿园没有男幼儿老师，亟需研究解决培养使用办法。四是幼儿教师职称评定办法有待改进。有的地方幼儿教师指标很少，教师晋升机会较少。有的地方对幼儿教师职称晋升采用与小学教师一样的考卷和考评办法，把幼儿园和小学高级职称名额放在一起竞争，也影响了幼儿教师晋升机会。
（六）学前教育监管服务体系建设亟待加强。省教育厅没有专门负责学前教育的机构和人员，13个设区的市中仅有镇江市教育局设有专门从事学前教育管理工作的处室。有的市、县政府学前教育联席会议制度形同虚设。独立法人制度落实不力，全省公办幼儿园中仅三分之一具有独立法人资质，大量公办幼儿园长期处于非独立机构的状态。幼儿园服务区制度进展缓慢，各地反映，由于幼儿园没有划分学区，能否获得幼儿园学位具有很大的不确定性，很多孩子一出生，家长就忙于四处找人托关系到目标幼儿园登记学位。少数市县生源充裕的幼儿园借机收取赞助费现象比较普遍，有的收取或变相收取的赞助费高达数十万元。一些城区幼儿园通过举办小托班、兴趣班、家长培训班等办法变相收费。有的地方幼儿园安全存在隐患，治安保卫人员配备不到位，人员老化现象较为普遍。政府对0-3岁婴幼儿早期教育、培训机构和托管服务机构管理缺位，相关部门监管责任不明确。少数地方对农村无证幼儿园缺乏有效管理措施，存有很大安全隐患。
三、执法检查组的几点建议
检查组认为，发展学前教育是各级政府的重要责任，要进一步提高认识、加强领导、注重规划、加大投入，真正把条例各项规定落到实处。综合本次执法检查情况，提出如下建议：
（一）加强组织领导，真正把条例各项规定落到实处。一是依法落实政府责任。省政府要充分发挥学前教育联席会议制度的作用，适时召开省政府学前教育联席会议，对条例实施五年来的情况进行“回头看”，对幼儿园专项规划、民办幼儿园政策、学前教育成本分担机制、幼儿教师配备和工资待遇保障机制、幼儿园独立法人制度、财政投入与收费政策、大园额与大班额问题、幼儿园保教质量评估监管体系等进行专题研究，依法落实各级政府发展和监管学前教育的责任。二是加强顶层制度设计。以实施第二期学前教育五年行动计划为抓手，坚持扩大资源与内涵建设并举，尽快理顺学前教育管理体制，建立健全学前教育可持续发展的机制，提高综合治理能力，充分发挥省级层面政策的引导和激励作用。三是加强幼儿园专项规划建设。对全省现有各类幼儿园进行调查统计。充分考虑人口政策调整和城镇化进程的需要，超前规划布局学前教育资源，建立学前教育资源预警制度和生源提前登记制度。将缺额尽快纳入规划补足配齐到位，将城乡幼儿园规划落实到具体地块并向社会公示。四是继续完善配套政策措施。有针对性地完善与条例配套的有关制度和规范。加快建设全省学前教育信息管理系统，将本省所有幼儿园招生、收费办法上网公示，随时可以查询。要总结各地集团化办园经验，落实幼儿园独立法人制度。
（二）坚持公办民办并举，加快发展满足不同层次需要的各类幼儿园。一要大力发展公办园。要加快新建和改扩建公办幼儿园，扩大增量，合理配置，构建学前教育资源供给保障机制。二要大力推进社会力量兴办幼儿园。建议省政府根据国务院“放管服”改革要求，出台专门文件，为社会力量举办各类幼儿园打造便利、公平的环境。要转变“民办园就是私人园”、“非公办就是高收费”的旧观念，凡社会能办的就尽量由社会去办，依靠法律监管。鼓励和扶持社会组织或有志于幼教公益事业的企业事业单位来举办各类民办幼儿园，满足社会不同层次的需求。三要继续探索推广公办幼儿园和普惠性民办幼儿园服务区制度。城镇要尽量把幼儿园更多地办在小区周边，办在居民集中居住的地段。农村幼儿园规划建设也要尽量方便群众接送。四要加强执法督查。建议省政府组织教育、财政、审计、物价等部门对幼儿园违规收取或者变相收取赞助费问题在全省开展专项治理，依法查处通报一批典型案例。对目前存在的各类无证幼儿园要采取妥善安置和管理措施，杜绝安全隐患。对新建的居民区配套幼儿园无偿移交工作落实情况进行专项督查，确保举办成公办幼儿园或者普惠性民办幼儿园。
（三）加大财政投入，进一步完善学前教育经费保障机制。要将条例第三十九条中“财政性学前教育经费占同级财政性教育经费的比例不低于5%”的规定落实到位。建立省市统筹、以县为主、县乡分担的学前教育经费保障机制。农村要建立以财政为主的经费保障机制。城市和县城要建立财政和当地正常家庭能够承受范围内的合理分担机制。要坚持将新增教育经费向学前教育倾斜，根据经济社会发展不断提高幼儿园生均公用经费财政拨款标准。要保证财政性学前教育经费均衡投入，防止少数优质幼儿园资源过度集中，尽量向城乡薄弱幼儿园建设倾斜，真正起到补短板、促均衡的作用。省有关部门要测算基于质量标准的生均培养经费标准，提出建立财政、家庭、社会合理分担比例方案并认真抓好落实。
（四）深化人事制度改革，进一步加强幼儿教师队伍建设。建议省政府对全省幼儿教师队伍状况进行专题调研，针对幼儿园师资建设问题出台可操作的政策文件，研究破解师资队伍建设中的“教师编制”、“职称评审”、“男幼师少”、“非在编老师同工难同酬”等突出问题，要采取多种方式切实解决公办幼儿园非在编教师工资待遇偏低问题。保障幼儿教师合法权益，提高工资薪酬标准，消除教师后顾之忧。根据普及学前三年教育的要求，科学确定我省高等学校学前教育专业的培养规模和层次，加大本专科层次幼儿教师的培养力度，加快男幼儿教师的培养。强化实践能力，开展新一轮幼儿教师全员培训。不断完善符合我省学前教育实际、有利于幼儿教师专业发展的职称评聘办法。
（五）强化幼儿园质量监管和业务指导，着力提升保育教育质量和水平。各级政府要依法履行主体责任，严格落实对幼儿园和培训机构的监管责任。要通过信息技术加强幼儿园学位、学籍管理，完善幼儿园动态监管机制，规范办园行为，强化安全管理。坚持正确办园方向，坚持课程游戏化项目建设，养成良好的品德与行为习惯，促进幼儿身心全面健康发展。要健全学前教育教研指导网络，指导和监督办园主体深入贯彻《幼儿园工作规程》和《3-6岁儿童学习与发展指南》。要发挥乡镇中心幼儿园辐射作用，探索农村乡镇幼儿园和村幼儿园一体化管理。各级财政、教育、物价等主管部门要加强幼儿园收费和经费使用行为的监管，对营利性民办幼儿园的收费放开不能放任，政府更要加强监管。
（六）推进依法治教，适时修改条例。加强法律监督是各级人大常委会的法定职责。建议各市、县（区、市）人大常委会将学前教育作为监督工作的重点，通过执法检查、听取专项工作报告、代表视察、开展专题询问等形式，着力推动当地学前教育事业健康发展。鉴于新修订的《民办教育促进法》将于今年9月1日起正式施行，关于发展民办教育方面出台了许多新规定，将民办教育机构分为营利性和非营利性两种。我省条例与其规定有些地方已不相适应，需要依据上位法以及党和国家新要求进一步完善。为此，建议适时启动条例修改。
以上报告，请予审议。
