——2017年9月21日在省十二届人大常委会第三十二次会议上

省人大常委会执法检查组

 

    主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

　　根据2017年监督工作计划，省人大常委会于今年6月至8月对《中华人民共和国残疾人保障法》和《江苏省残疾人保障条例》（以下简称“一法一条例”）贯彻实施情况进行了检查。6月12日，省人大常委会办公厅印发了执法检查方案通知，同时在江苏人大网上向社会公众征求意见建议。8月1日，省人大常委会执法检查组在南京召开全体会议，听取了省政府及教育厅、民政厅、财政厅、住房城乡建设厅、人力资源社会保障厅、省卫生计生委、省残联关于贯彻实施残疾人保障法及我省条例的情况汇报，进一步明确了执法检查的重点内容和工作要求。随后，公丕祥、赵鹏副主任分别带领执法检查组，对淮安、泰州、徐州、无锡四市进行了检查，听取了上述市及有关县（市）政府和相关部门贯彻实施法律法规情况的汇报，与相关部门负责同志和人大代表、残疾人工作者、残疾人代表进行了座谈交流；并深入社区、企业事业单位、康复服务机构、特殊教育机构等场所进行了实地考察和走访。现将有关情况报告如下：

　　一、主要做法及成效

　　我省现有479.3万残疾人，占全省总人口的5.6%，涉及近1/5家庭。近年来，省委、省政府高度重视和支持残疾人工作，认真贯彻落实习近平总书记关于残疾人工作的系列重要讲话精神，以及国家和省相关法律法规，完善党委领导、政府负责的残疾人工作领导体制，将残疾人事业纳入国民经济和社会发展全局，不断加大财政投入和工作力度，着力解决推动残疾人事业发展的重大问题，切实维护残疾人合法权益。残疾人生存状况与社会平均水平差距明显缩小，残疾人的健康水平、生活质量和获得感显著提高。

　　（一）综合施策，夯实残疾人事业发展基础

　　省委省政府加强统筹规划，在“十二五”和“十三五”规划纲要中明确了加强残疾人权益保护，保障其生存与发展权益，共享社会发展成果等内容。加快推进残疾人小康进程，出台了一系列惠及当前、着眼长远的重要举措。一是完善残疾人工作法规政策体系。《江苏省残疾人保障条例》2013年3月正式施行后，省政府相继出台了《关于加快推进残疾人小康进程的实施意见》《江苏省“十三五”残疾人事业发展纲要》《关于完善困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理补贴制度的意见》（即“两项补贴”）等，为保障残疾人权益提供全面的政策支撑。各地各有关部门也因地制宜制定实施了一系列助残惠残法规政策，如无锡市人大常委会于2016年修订了《无锡市残疾人保护条例》，使其成为全国残疾人保障专门立法及修法最早的市级城市；靖江市残联将该市出台的20余个重点助残政策文件汇编成册，内容涵盖了残疾人事业的各个方面。二是健全残疾人工作组织体系。县级以上政府均设立残疾人工作委员会，负责组织协调有关部门做好残疾人工作，残工委各成员单位每年向残工委报告履行职责情况。所有乡镇（街道）都成立了残联组织，配备了专（兼）职理事长，积极发挥“代表、服务、管理”的职能作用。同时成立了各级盲人、聋人、肢残人、智力和精神残疾人及亲友协会，助残社会组织和志愿者队伍也不断发展壮大。如淮安市扶持发展“萤火虫”“寸草心”“小善义工团队”等社会助残组织，全市登记注册的助残志愿者已达2.47万人。三是增加财政投入，加大助残力度。省政府每年将重点助残任务列入省政府保障和改善民生实事项目。各级政府将残疾人事业经费列入财政预算，调整财政支出结构，增加对残疾人事业的投入并建立稳定的经费保障机制，积极组织实施助残项目。“十二五”期间，累计安排省级财政资金27亿元，专项用于支持残疾人事业发展，预算年均增幅达15%，远高于8%的全国平均水平。社会各界广泛开展扶残助残活动，各级残联与残疾人福利基金会和社会慈善组织密切合作，为残疾人提供捐助和服务。“十二五”期间为全省贫困残疾人捐赠5万多辆轮椅和2.9万台彩电、2.3万台洗衣机、4000多台太阳能热水器等家用电器。徐州市与美国斯达克听力基金会合作实施“世界从此欢声笑语”慈善项目，为全市2000多名听障人士免费安装助听器3588台。四是加大宣传教育力度，营造良好的社会氛围与环境。将“一法一条例”列入“六五”和“七五”普法计划，综合运用广播、电视、报纸、网络等媒体，利用全国助残日、国际残疾人日等重要时间节点，加大对法律法规的宣传力度。定期表彰全省自强模范、全省扶残助残先进集体和个人。各地通过举办报告会、文艺演出等形式，深入宣传扶残助残先进典型、残疾人自强自立先进事迹，营造理解、尊重、关心、帮助残疾人的社会环境。

　　（二）突出重点，推进残疾人社会保障与服务体系建设

　　各级政府把残疾人列为社会保障的重点对象，坚持普惠与特惠相结合的原则，增加残疾人公共产品和公共服务供给，让改革发展成果更多、更公平、更实在地惠及广大残疾人。一是建立完善残疾人基本福利制度。在全国率先向残疾人发放重残补贴、护理补贴、重度残疾人和特殊困难残疾人生活救助、高中和大学残疾学生教育补贴等，及时将符合条件的残疾人纳入特困人员供养和低保范围。截至2016年底，全省共有19.3万残疾人纳入最低生活保障，占低保总人数的14.3%。着力解决残疾人康复医疗难题，推进康复项目进医保、残疾儿童免费康复训练、贫困精神残疾人免费基本用药等，康复医疗服务体系建设处于全国领先水平，惠及了广大残疾人家庭。各地对残疾人搭乘市内公共交通工具给予便利和优惠，公园、旅游景点和公共文化体育设施对残疾人免费或者优惠开放。二是加大力度统筹规范城乡残疾人养老、医疗保险等基本保障。落实符合条件的贫困和重度残疾人参加城乡居民社会保险个人缴费资助政策，帮助残疾人参加城镇职工医疗保险、城镇居民基本医疗保险、城镇居民社会养老保险、新型农村合作医疗保险、新型农村养老保险。完善重度残疾人医疗报销制度，逐步扩大基本医疗保险支付的医疗康复项目范围。支持商业保险机构对残疾人实施优惠保险费率，在苏南部分地区试点康复保险、护理保险、财产委托保险和出生残疾保险等新型商业保险险种。无锡市锡山区开展家庭财产信托保险试点工作，为心智障碍人士进行风险管理和保险策划。三是加强城乡无障碍设施建设。完善无障碍环境建设政策和标准，加强无障碍通用产品和技术的研发应用。目前全省新建建筑、道路以及公共设施全部配建了无障碍设施，城市人行道的盲道、缘石坡道配置率达81%，公园绿地和风景名胜区的无障碍达标率提升到82%。泰州市在全省率先投入使用了盲人ATM机，市区8个路口启用盲人过街语音提示器，市区两级图书馆均设立盲人阅读区，为残疾人提供更多便利。四是加快发展残疾人托养照料服务。建立健全以家庭为基础、社区为依托、机构为支撑的残疾人托养服务体系，逐步提高残疾人托养服务能力。“十二五”期间新建公办残疾人集中托养中心85家，建筑面积达27万平方米，建成乡镇（街道）、社区日托中心1200个，为2万多名残疾人提供集中托养、日间照料服务。淮安市建成盲人精神文化体验家园、脊髓损伤残疾人“中途之家”和74个“残疾人之家”，努力实现“托养一个人、解放一家人、造福一片人”的社会效果。

　　（三）融合发展，推动残疾人就业、教育、文化、体育等事业进步

　　各地创新形式、丰富载体，尊重保障残疾人在社会事务中的各项权益，积极推进各项扶残助残实事工程。一是大力实施“残疾人就业优先计划”。实行有利于残疾人就业的政策导向，对残疾人就业予以重点帮助和服务。扶持发展盲人按摩机构，集中安排盲人就业；通过建立残疾人创业示范基地、购买商铺以及贷款贴息等措施，扶持残疾人自主创业和灵活就业；依托残疾人托养机构，整合部门资源和社会资源，不断探索开展残疾人辅助性就业。对有就业能力和就业需求的残疾人免费提供职业培训、职业介绍、就业指导和创业辅导。“十二五”期间共有10.2万名残疾人接受职业培训，10.1万人实现就业。二是提高残疾人教育水平。县级以上政府普遍将残疾人教育纳入教育事业发展总体规划和教育发展评价考核体系，保障残疾人享有平等接受教育的权利。省政府办公厅下发《关于进一步加快特殊教育事业发展的意见》，推动形成从残疾儿童学前教育、义务教育、高中阶段教育及高等教育的特殊教育体系。建成“随班就读为主体、特殊教育学校为骨干、送教上门为补充”的特殊教育发展格局，全省义务教育阶段残疾儿童入学率达96%以上。在全国率先制定并实施了残疾人从学前到大学免费教育政策，向2万多人次残疾高中生和大学生发放教育专项补贴。无锡市在巩固发展特殊教育的基础上，探索创新融合教育。市特殊需要儿童早期干预中心与20所普通幼儿园合作，在普教机构安置22名特殊儿童，开展“衣恋集善”融合教育项目。三是丰富残疾人文化体育生活。将残疾人文化体育建设纳入社会公共文化体育建设规划，广泛组织开展形式多样、健康有益的残疾人文化、体育、艺术和娱乐活动。13个省辖市全部开播手语新闻，部分城市公共图书馆建成盲文图书阅览室。加大选拔培养残疾人文化体育艺术人才的力度，积极组织残疾人参加国内外文化艺术交流和重大残疾人体育赛事。在第八届全国残疾人艺术汇演中我省荣获团体金牌，在去年里约残奥会上我省残奥健儿取得的金牌和奖牌数在全国各省市实现四连冠。四是加强残疾人的社会参与和维权工作。各地充分尊重残疾人对公共政策和残疾人事务的知情权、参与权、表达权和监督权，依法保障残疾人参与民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。积极推荐优秀残疾人、残疾人亲友和残疾人工作者进入各级党政机关参政议政。全省开通“12385”残疾人维权服务热线，建立诉访分离责任信访制度，加强残疾人信访维权工作。省残联与司法厅等部门建立残疾人法律救助工作协调机制，为残疾人提供法律服务、法律援助和司法救助。

　　二、存在的主要问题

　　从执法检查的情况来看，近年来我省残疾人事业取得了长足的进步，但也存在一些需要高度重视和认真解决的问题，主要表现在：

　　（一）残疾人事业发展在城乡、区域之间还不平衡。在城乡之间，农村残疾人口占总人口的比重很大，但生存状况明显低于城市残疾人，农村残疾人公共服务机构和服务设施建设明显落后于城市；无论是开展残疾预防、实施残疾人康复项目、落实社会保障政策，还是为残疾人提供多样化社会服务、推进无障碍环境建设等方面，农村地区的工作力度和成效都与城市存在不小的差距。在区域之间，苏南及部分苏中经济基础较好的地区，残疾人工作和残疾人事业发展水平明显高一层次；其他一些地区受到经济条件的限制，残疾人的养老、医疗等基本社会保障标准相对偏低，部分经济比较薄弱的县、区残疾人综合服务设施基础较差，有些救助政策的落实还不够到位。

　　（二）残疾人就业面临的形势依然严峻。全省就业年龄段（16至59岁）残疾人中，有就业能力的持证城镇残疾人就业率70%，农村残疾人转移就业率为40%，都远低于社会平均水平。一是按比例安排残疾人就业的规定得不到充分落实。我省条例第三十五条明确规定了“国家机关、社会团体、企业事业单位、民办非企业单位等城乡各类组织应当按照不低于本单位在职总人数1.5%的比例安排残疾人就业”，但实际执行效果不好。2017年党政机关、国有企事业单位按比例安排残疾人就业较往年有所突破，但能够按比例招录残疾人就业的仍然较少，带头和带动作用不够明显；相当大比例的用人单位安排残疾人就业未达法定标准，履行缴纳就业保障金的义务不够积极；少数地方政府把减免就业保障金列入招商优惠项目，变相帮助企业规避法定义务；不少企业宁愿缴纳就业保障金而不愿安排残疾人就业。究其原因，主要在于部分用人单位忽视社会责任与公平，对履行法定义务的认识不到位。二是就业扶持政策效用不强。一些促进残疾人就业的优惠政策与残疾人就业需求间存在不相适应、难以落实的情况，如创业残疾人在向金融机构申请贷款的担保方面缺少有效帮助，创业资金难以落实。此外，残疾人就业服务机构和专业人才队伍建设有待加强，通过就业市场安置残疾人就业比例不高，为残疾人提供就业服务的能力还需要提升。三是残疾人自身条件和岗位适应能力的制约。残疾人整体受教育水平、再学习能力低于社会平均水平，同时，随着经济发展方式转变，产业结构优化升级，对劳动者素质提出更高要求，残疾人在就业竞争中处于明显弱势。如果相关政策、制度、措施不作调整，残疾人就业形势将更趋严峻。

　　（三）残疾人兜底保障还不够充分。全省就业年龄段残疾人就失业情况调查结果显示，目前我省有21.8万人残疾人年收入低于6000元，有近17万名成年无业残疾人（主要为轻度智力、精神残疾人）没有享受到救助和补贴。一是不具备就业条件的重度残疾人无法实现就业，不得不依靠其监护人的供养，且无法单独立户，很难获得现行一些公共社会保障制度的照顾。二是智力、精神等三四级轻度残疾人事实上不具备就业能力，工厂不愿收，单位不敢要，基本无法实现正式就业，也无法依据“两项补贴”政策予以保障。三是“两项补贴”政策实施过程中，个别地区资金发放不够及时。

　　（四）残疾预防工作亟需进一步加强。我省第二次全国残疾人抽样调查显示，残疾人口每年新增近7万，其中后天获得性因素致残占74.7%，人口老龄化、慢性疾病、精神疾病、意外伤害、环境污染、出生缺陷等是致残的主要因素。特别是随着“全面两孩”政策的实施，全省高龄孕产妇显著增多，出生缺陷发生风险成倍增加，职业疾病、交通事故等后天获得性致残因素也没有得到完全控制。部分残疾人家庭特别是农村残疾人家庭对多数类别残疾可防可控的属性认识不够，缺乏残疾预防意识以及残疾发生后的康复意识。

　　三、几点建议

　　残疾人事业是中国特色社会主义事业的重要组成部分。习近平总书记指出“让广大残疾人安居乐业、衣食无忧，过上幸福美好的生活，是我们党全心全意为人民服务宗旨的重要体现，是我国社会主义制度的必然要求”，并特别强调“中国梦是民族梦、国家梦，是每一个中国人的梦，也是每一个残疾朋友的梦。到2020年全面建成小康社会，残疾人一个也不能少”。没有残疾人的小康，就不是真正意义上的全面小康，残疾人作为特殊的社会弱势群体，需要全社会的理解、尊重、关爱和帮助。要充分认识实现残疾人同步小康的重要意义，把残疾人事业发展摆到更加突出的位置，坚持自强与扶助相结合、普及与提高相结合、政府主导与社会参与相结合、完善法制与改革创新相结合的原则，切实担负起不让一个残疾人掉队的历史重任，推进解决各类残疾人在身体康复、教育就业、权益保障等方面存在的困难，努力让广大残疾人生活得更加幸福，更有尊严。

　　（一）结合精准扶贫，大力加强农村残疾人工作。农村贫困残疾人是全面建成小康社会的最大短板，急需实施精准扶贫与精准脱贫，区分不同类型，作出精准的制度安排和具体对策。要将贫困残疾人脱贫纳入全省扶贫开发工作大局，认真贯彻执行《贫困残疾人脱贫攻坚行动计划（2016-2020年）》，按照高水平全面建成小康社会的要求，全力开展贫困残疾人扶贫攻坚行动。将残疾人生活水平提高和贫困人口数量减少纳入地方政府扶贫考核和新农村建设指标。坚持分类指导，因人施策，全面摸清查实贫困残疾人情况，完善“一人一档一策”帮扶机制。综合利用多种资源和手段，构建以新农合、新农保为基础，涵盖医疗、康复、教育、托养、护理、维权等方面内容的农村残疾人社会保障体系和服务体系，全面改善农村残疾人生活状况，促进残疾人事业的城乡协调、区域均衡发展。

　　（二）严格落实就业法律规定，切实保障残疾人的劳动权利。各级政府和有关部门要严格贯彻落实“一法一条例”的规定，秉持共享发展的理念，加强规划与引导，持续为残疾人就业创业开拓渠道、创造条件、提供服务，实现好、维护好残疾人的劳动就业权。一是严格落实按比例安排残疾人就业的法规和政策。针对有些地方对残疾人就业工作重视程度不高、贯彻落实法律规定不到位的情况，督促有关主体履行法定职责，强化法律责任，加大奖励和处罚力度，调动用人单位吸收、安置残疾人就业的积极性。推动党政机关、事业单位落实省委组织部等七部门《关于促进残疾人按比例就业的实施意见》，带头定向招录、安置残疾人就业，在扶残助残工作中率先垂范，树立良好的社会形象。二是加大对残疾人就业保障金制度的执行和监督力度。建议省政府牵头财政、地税、残联、人民银行等部门和单位建立工作联动机制，扩大征缴覆盖面和工作成效，实现应缴尽缴。加强对就业保障金征缴的刚性约束，督促有关主体处理好促进经济发展和依法落实残疾人就业政策的关系，维护保证金征收的一致性、公平性。三是发展残疾人辅助性就业。通过兴建残疾人托养机构，扶持托养机构发展劳动项目，同时鼓励社会力量兴办福利性工疗机构、庇护工场等，重点安置无法实现正式就业的重度肢体残疾人和精神、智力残疾人从事辅助性（庇护性）就业。四是深入开展各类残疾人就业援助活动。组织实施残疾人职业技能培训，为残疾人免费提供政策咨询、岗位信息、职业指导和职业介绍等服务，提高残疾人劳动技能和综合素质，增强残疾人就业竞争和适应能力。

　　（三）完善“两个体系”建设，不断提升残疾人服务保障水平。继续加快残疾人社会保障体系和服务体系建设，充分保障残疾人享受基本生活保障、医疗康复、就业、教育等权益，平等参与政治、经济、文化活动。一是继续坚持重点保障和特别扶助、一般性制度安排和专项制度安排相结合的原则，严格落实“两项补贴”政策，健全完善并落实重度残疾人单独立户纳入低保、轻度智力精神残疾人纳入“两项补贴”范围等专项保障政策。逐步提高补贴标准，实现城乡统一。将生活困难、靠家庭供养且无法单独立户的成年无业重度残疾人，经个人申请，按照单人户纳入最低生活保障范围，并全面落实重度残疾人护理补贴制度。二是加强残疾人康复中心、托养中心等服务机构建设，加大机构、人员和运转经费的保障力度。加强市、县两级残疾人集中托养机构规范化和专业化建设，制定合理的收费标准，提高贫困残疾人托养补助标准，全面提高集中托养机构服务能力。不断加强乡镇（街道）“残疾人之家”建设，使之成为基层服务残疾人的主阵地。三是扎实推进无障碍建设。将无障碍环境建设纳入各地城镇化和美丽乡村建设规划，加快推进政府机关、学校、社区、社会福利机构、公共交通等公共场所，既有住宅小区和设施的无障碍改造。推动城市公共交通无障碍化，制定公交无障碍服务规范。建立无障碍设施定期维护管理制度。对贫困残疾人家庭无障碍改造给予补贴。推进互联网和移动互联网信息服务无障碍。研究制定聋人、盲人特定信息消费支持政策。四是加快残疾人事业队伍及信息化建设。落实完善相关政策，鼓励支持各类社会组织、社会工作服务机构和企业积极参与残疾人事业，不断壮大助残志愿者队伍，使社会力量真正成为加快残疾人小康进程、推动残疾人事业发展的生力军。进一步加强残疾人事业信息化建设，建立健全残疾人人口基础数据、事业统计数据、残疾人服务状况与需求信息数据库和动态更新机制，实现部门之间的数据交换与共享。

　　（四）强化“预防为主”理念，努力预防和减少残疾的发生。认真贯彻落实国家《残疾预防和残疾人康复条例》，全面开展新时期残疾预防行动，有效遏制交通事故、工伤、脑卒中和精神疾病致残高发态势。一是强化政府责任。把残疾预防工作纳入国民经济和社会发展规划，建立政府主导、部门协作、社会参与的工作机制，加强对职能部门承担残疾预防工作的考核监督并逐步实现信息的共建共享。二是将残疾预防融入社会治理与公共服务当中。制定并实施残疾预防工作计划，针对主要致残因素实施重点预防，对致残风险较高的地区、人群、行业、单位实施优先干预。卫生和计划生育、公安、安全生产监督管理等部门在疾病防控、母婴保健、交通安全、生产安全等工作中，应当针对遗传、疾病、药物、事故等致残因素，实施动态监测，采取相应措施，预防残疾的发生，减轻残疾程度。三是强化全民残疾预防责任与意识。做好残疾预防宣传教育工作，普及残疾预防知识。鼓励公民学习残疾预防知识和技能，及时接受政府免费提供的疾病和出生缺陷等残疾筛查，对职工进行残疾预防知识培训等，不断提高公众残疾预防的意识和能力。

　　以上报告，请予审议。