为人民担当 守一方净土
——省人大常委会检查《中华人民共和国土壤污染防治法》贯彻实施情况
党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央着眼全面建成小康社会的短板问题，作出了打好污染防治攻坚战的重大决策部署，其中最重要的任务就是打好蓝天、碧水、净土三大保卫战。习近平总书记明确要求，各级人大及其常委会要把生态文明建设作为重点工作领域。全国人大始终把学习贯彻习近平生态文明思想和党中央重大决策部署作为重要任务，在相继开展大气、水污染防治法执法检查之后，今年又组织土壤污染防治法执法检查，栗战书委员长连续三年亲自挂帅，担任执法检查组组长。在全国人大示范引领下，江苏省人大常委会紧扣中央和省委决策部署，同样把助力打好污染防治攻坚战摆在依法履职的突出位置，继去年开展水污染防治法执法检查后，今年采取上下联动的方式开展土壤污染防治法执法检查，不仅有力地推动了我省打好净土保卫战，也为深入推进美丽江苏建设贡献了人大力量。
土壤是“生命之基、万物之母”，土壤污染防治与保障人民群众生命健康安全以及土壤资源永续利用息息相关。它既连接着千家万户的“米袋子”“菜篮子”“水缸子”，也承载了人类各种生产活动。它既是可持续发展的最大支撑体，还是大部分污染物的最终收纳体，这也使得土壤污染具有隐蔽性、滞后性、累积性等特点，治理修复难度大、周期长、成本高。鉴于土壤污染防治的特殊性和复杂性，如何发挥好“法律巡视”利剑作用，督促各责任主体把法律执行到位、落到实处，让老百姓真正“吃得放心、住得安心”，成为本次人大执法检查的关注焦点。
土壤污染防治法执法检查该怎么查？
“我们也思考过，法律实施才一年七个月就开展执法检查是不是太早了，但经反复考虑，我们认为还是早点进行执法检查比较好。早一点发现问题，早一点防范和处理，就更有利于打好净土保卫战。否则拖一年以后，可能土壤的污染程度会有所加重。”
这是7月27日栗战书委员长在全国人大常委会土壤污染防治法执法检查第一次全体会议上，有感而发的一番即兴讲话。法律实施时间短、污染防治专业性强，这也让本次土壤污染防治法执法检查有别于以往，需要在检查重点和检查方式上认真谋划。
此次会议结束后，江苏迅速行动起来。省委高度重视，娄勤俭书记亲自审阅执法检查方案。省人大常委会常务副主任李小敏率执法检查组自8月10日正式启动了执法检查工作，检查组对南京、无锡、徐州、泰州和宿迁五市进行实地检查，并委托其他八市进行自查，实现了全覆盖。8月23日，中共中央政治局常委、全国人大常委会委员长栗战书率执法检查组来我省连云港市进行实地检查，栗战书委员长充分肯定了省人大常委会开展执法检查的相关做法和我省贯彻实施土壤污染防治法的成效，并对进一步贯彻实施好法律法规提出要求。为落实好栗战书委员长来苏检查要求，10月13日，省委书记、省人大常委会主任娄勤俭率队赴盐城市就土壤污染防治法实施情况进行了实地检查。一场上下联动、声势浩大的“法律巡视”有条不紊地层层展开。
“紧扣‘吃得放心、住得安心’两大目标”
土壤污染防治法针对土壤防治的不同环节，不同阶段，涉及规划、标准、普查、监测、预防、控制、风险管控与修复、信息共享与公开一系列制度，但其中尤为重要的就是农用地的分类管理和建设用地的管控修复制度，这直接关系人民生命健康和粮食安全。娄勤俭书记在盐城检查时强调：“对江苏来说，土壤质量关系三农工作大局，关系能不能把饭碗牢牢端在自己手里。”李小敏常务副主任在泰州检查时指出：“住宅、学校、工厂等建设用地如果受到污染，就会危害人民群众的生命安全和身体健康，有什么比人民群众的生命安全和身体健康更重要的事情吗？”为此，检查组在确定检查重点时，就把监督利剑着重指向农用地和建设用地污染防治，在听取政府及相关职能部门履行法律责任情况汇报的基础上，深入到遗留工业污染地块、严格管控类农用地地块、生态湿地修复现场、环保科技企业等，实地查看单位和项目37个，全面深入了解全省农用地和建设用地防治情况，切实推动土壤污染防治法落实落细。
“通过‘四不两直’全面深入了解实情”
“你们这里严格管控类耕地是怎么治理的，修复费用能不能得到保障？”
“污染地块修复是缓慢的过程，但土壤污染防治法第四十条规定了土壤污染管控修复要做好保护措施，这个要求不应该延缓执行，应该立刻做到位。”
“土壤污染防治法第二十一条要求企业要落实自行监测、隐患排查制度，你们厂现在的监测记录严重不全啊，有毒有害物可能都存在渗漏情况。”
“我们的土壤修复工程到现在都办不了施工许可证，导致施工后期深基坑开挖、燃气安全等问题得不到解决，没有相应部门监管，也不知道要找哪个部门。”
“我们村的废旧农膜和农药包装瓶用完后收是收起来了，但没有人来回收，我们只好都先集中屯在这儿，所以气味有点大。”
……
没有客套，没有提前告知，上述的一个个场景都发生在随机抽查的现场。为了客观掌握实情，检查组坚持把法治思维、问题导向、严实作风贯穿检查工作始终，在实际检查的基础上，采取“四不两直”的方式，对重点地区、重点行业、敏感区域，特别是一些医药化工等企业搬迁腾退后遗留地块的土壤污染防治状况，对照法律规定一条一条进行抽查，共随机抽查点位8个。其中，针对徐州某企业厂址地块修复不力、监管缺位的情况，陪同检查的省生态环境厅负责同志连夜进行会办，并在第二天采用“回马枪”方式加紧地方督促整改。同时，检查组借鉴了水污染防治法执法检查的有益经验，通过个别谈话一些公开场合不宜暴露却又客观存在的突出问题，共进行个别谈话40余人次，进一步提高了人大监督的针对性和有效性。当地一位负责同志在参加完个别谈话后感慨道：“本来以为跟政府约谈差不多，但检查组主要是围绕法律贯彻落实同我们交流，给了我们破解现有难题的法治思路，对我本人来说也是一次学法知法的过程，很受教育。”
“要做好这部法的宣传普及工作”
“说实话，我们近些年在大气和水污染防治方面投入了大量精力，但在土壤污染治理方面力度还不够，特别是基层对法律的具体条款还不够熟悉。”“法律才出台一年多，感觉配套的法制宣传工作覆盖面还是不够广。”检查组所到之处，总能听到这样的反映，因此检查组侧重在检查中结合法律的宣传普及，通过多种媒体渠道，普遍开展民法典宣传贯彻与土壤污染防治法学习培训，并积极组织开展“学习强国”土壤污染防治专项答题活动，在全社会迅速掀起学习土壤污染防治法的热潮。与此同时，开展法律知识问卷调查，共组织122人参加调查，进一步督促政府相关部门、基层执法人员和企业负责人加强对土壤污染防治法的学习掌握。“题目都不难，都很基础，只要看了法条都会做。知道了这些规定，我们下一步的执法工作会更加规范。”宿迁市沭阳县某街道的一位执法人员坦言。
“专业的事得交给专业的人做”
土壤污染防治专业性强，省人大常委会副主任邢春宁提到，要注重吸收有专业背景的代表和专家来参加执法检查。“本来还想和所长沟通一下他有没有空，没想到他一口答应全程参加，为我们检查提供了很多权威的见解。”邢春宁副主任提及的“所长”，正是全国人大代表、中科院南京土壤研究所所长沈仁芳，沈所长针对法律实施中存在的问题给予专业指导，对进一步做好土壤污染治理修复工作提出针对性意见建议。除沈所长外，检查组还邀请了中科院南京地理和湖泊研究所、中国矿业大学中多位人大代表和专家参与检查，有效提升了执法检查的专业性和权威性。省人大代表、中国矿业大学副校长卞正富作为土壤修复行业专家，还带领检查组实地察看了我省老工业基地资源利用与生态修复协同创新中心，为执法检查提供了科学的参考和借鉴。
我省土壤污染防治情况到底怎么样？
从检查情况看，近几年全省上下深入践行习近平生态文明思想，坚持把贯彻落实土壤污染防治法与实施“土十条”同步推进，全省土壤环境质量保持稳定，农产品质量和人居环境总体安全。根据省有关部门提供的数据显示，受污染耕地安全利用率达到93.9%，污染地块安全利用率初步核算达到90%以上。可以说，在打好净土保卫战上，江苏交出来了一份相当不错的答卷。
切实履行好领导职责——“省政府设立打好污染防治攻坚战指挥部，制定《江苏省土壤污染防治工作方案》，将土壤污染防治纳入重点工作和治污攻坚作战体系统筹推进。”省政府副省长惠建林在省人大常委会土壤污染防治法执法检查启动会上指出，全省受污染耕地安全利用率都纳入了全省高质量发展监测指标评价体系，省市县层层签订目标责任书，形成了有部署、有落实、有考核的闭环推进机制。无锡市更是自2016年起连续5年把生态环境保护会议作为全市第一个全局性会议，每次会议都把打好“净土保卫战”作为重点工作进行部署。
严格执行好法律制度——根据省生态环境厅提供的资料显示，截至目前，依据上位法要求已出台土壤污染防治相关政策文件37件。“我们按照详查制度要求，已完成了全省农用地土壤污染状况详查，重点行业企业用地调查也在稳步推进。”省生态环境厅厅长王天琦表示，目前农用地土壤点位达标率94.5%、农产品质量达标率99%；已累计确定1.66万家重点行业企业（含遗留地块）调查对象，对1799个地块采样调查，采样任务完成率达99%。同时严格执行土壤监测制度，重点园区和重点企业周边的土壤和地下水都纳入了监测网络，累计布设国控点位1690个、省控点位167个、城市建成区点位529个。
认真落实好防控措施——围绕农用地、建设用地污染治理两大突出问题，省工业和信息化厅表示，去年以来共关闭退出化工企业1006家，关停“散乱污”企业4000余家，强化了工业源头防控。省农业农村厅表示，近年来全省持续开展化肥减量增效、农药零增长行动和生态养殖，并根据农用地土壤风险等级，划定耕地土壤环境质量类别，确保受污染耕地安全利用。省生态环境厅向社会公布了2243家土壤污染重点监管单位，并根据4365个管控单元推进生态环境分区管控，并对化工、涉重生产企业搬迁改造腾退的7000多个地块开展排查，建设用地风险管控和修复名录制度也得到了有效落实。宿迁市对全市灌溉规模在10万亩及以上的14个农田灌区开展水质管控，泰州市则是针对新改扩建项目中的重点重金属污染排放落实“减量置换”或“等量替换”要求。
积极提供好保障举措——省财政厅一级巡视员李载林在执法检查启动会上指出，“十三五”以来，省以上财政安排土壤污染防治资金51亿元，其中省级投入31.2亿元。省科技厅表示，全省已累计实施土壤污染治理修复工程超过100项，数量和规模全国领先，其中南京栖霞区燕子矶新城污染地块全流程管理体系、苏州溶剂厂原址土壤修复等案例都成为了国家重点推广项目。除了做好财政和科技保障，根据省两院提供的数据，全省共受理各类土壤污染案件94件，提起土壤污染公益诉讼案件58件，其中民事公益诉讼55件、行政公益诉讼3件，其中挂牌督办了几起污染环境的重大案件，为土壤污染防治提供了强有力的司法保障。
对于江苏这样一个人口密度高、开发强度大的经济大省来说，成绩的取得来之不易。但通过执法检查，也发现了法律贯彻执行中存在的一些短板弱项。
“近年来我省土壤污染防治工作虽取得较好成效，但总体上看，土壤污染防治仍处于探索前行阶段，重化型的产业结构尚未根本改变，历史遗留问题较为突出，土壤污染防治总体形势依然严峻。”9月22日，邢春宁副主任向省十三届人大常委会第十八次会议作了执法检查报告，对照土壤污染防治法逐条进行检查，检查组指出了法律贯彻实施过程中存在的不少问题。
对依法防治土壤污染的紧迫性认识不够。一些地方和部门推进土壤污染防治工作的责任感、紧迫感不强，土壤污染防治法律知识宣传普及还有差距。有的地方土地开发未能严格执行法律关于土壤污染重点监管单位生产经营用地用途变更的规定，带来土壤环境风险隐患。有的土壤污染重点监管单位法治意识淡薄，对法律规定企业应当履行的义务知之甚少。省人大常委会环资城建委主任汪泉指出，“我们的企业对生产过程中的水、气和固废排放，仅仅满足于达标排放，‘边生产、边污染，边治理、边污染’的现象仍有发生。”
法定主体责任落实仍有差距。土壤污染防治法规定了有关职能部门法定职责，但有的地方部门没有厘清土壤污染防治职责范围，权责分离、各自为政、相互脱节的现象依然存在。如法律明确了建设用地准入管理的相关规定，但个别地方以法律条文不详细、不具体为由，相互推诿塞责。法律对农用地地块修复提出了明确要求，但有的地方以修复难度大、污染来源不清、成效难以显现等为由，存在着观望等待现象。除了政府监管职责未能落实到位，在抽查中，检查组发现企业的主体防治责任大多存在履责不到位的情况，一些建设用地污染修复项目作业简单、粗放，缺乏整体考虑，未按法律规定采取防控措施，容易产生二次污染。
基层执法监管能力较为薄弱。根据检查情况，检查组认为土壤执法监管目前是土壤防治体系中较为薄弱的环节，不仅缺少专业人才，而且缺少土壤取样、检测和监测等专业设备，加之土壤污染防治法实施时间较短，监管能力和执法力量滞后于土壤污染防治要求。省人大代表、泰州中毅律师事务所主任范向阳认为：“尽管法律对土壤污染防治法律责任作了明确的规定，但由于土壤污染案件鉴定周期长、费用高，对于基层司法机关而言，审理案件存在一定困难，基层的环境公益诉讼的人员配备和专业化水平还有待进一步提升。”
配套制度标准体系尚不健全。检查发现，省级层面相关配套政策措施、标准体系仍需不断健全。如法律规定的土壤污染监测制度，在实际工作中未落到实处。对重点监管单位认定、自行监测等规定较为宽泛，给实际监管带来了一定难度。法律对土壤治理从业机构做了相关规定，但目前对第三方机构专业能力的评估和考核缺少统一规范，一些机构专业门槛过低，导致土壤修复效果不能完全保证。“土壤修复行业是新兴行业，行业管理体系不够完善。”检查组综合了各地修复项目的共性难题，如土壤修复工程许多环节没有定额、费用标准，造价不透明，无法准确估价、预算和审核；招投标体系尚不成熟，一些地方简单套用市政工程来制定招投标文件，缺乏行业特点；开工施工许可无部门审批、无专业部门监管；治理达标污水排放许可办理、接纳入管存在困难等。
执法检查的后半篇文章怎么做？
执法检查只是一项阶段性工作，贯彻实施好土壤污染防治法、打赢污染防治攻坚战是一项长期艰巨的任务。在省十三届人大常委会第十八次会议上，执法检查组不仅提交了执法检查报告，还提交了《江苏省土壤环境突出问题清单》供常委会组成人员审议。
直击审议现场，听委员和代表们怎么说
注重防，不让污染土壤再有“增量”。如何做到土壤不再轻易被污染？“预防为主、保护优先”的理念引发委员代表们的思考。省中医院党委书记、南京中医药大学副校长方祝元委员说，缓解土壤污染最主要的方法还是要把住源头，加强塑料、电动车电瓶等工业废物的处理，提高农药标准。全国人大代表、盐城市农业科学院副院长秦光蔚认为，建立功能完善的土壤综合管理体系是土壤污染防治工作有序开展的关键。由于土壤污染防治法施行只有一年多时间，委员代表们普遍反映该法在基层的重视程度不够，为此纷纷建言加强普法宣传，尤其是对监管主体的普法教育，使其能够通过切实有效的法治措施防范污染数量增加。
注重控，分类管理逐步消减“存量”。“相比大气污染和水污染，土壤污染可能是最难解决的,但没有得到足够重视。”省人大常委会副主任曲福田深刻点出土壤污染的严重性。他坦言，当前真正的土壤污染情况，包括分布、特点和治理难度都不十分清晰，地块管控技术也不是很成熟，因此在防治中要坚持问题导向和尊重客观规律。他认为，在新的治理技术未出现之前，对把握不准的土壤，不动就是最好的治理。省人大常委会环资城建委副主任朱铁军委员认为，现在的重点是做好风险管控、分类管理，有些地方得封起来，因为还没有到“揭开盖子”的时候。对城市建设用地问题，省人大常委会预算工委主任顾树生委员建议，对于需被开发利用的土地一定要做好环评，不能因利益驱动而触碰红线，否则直接影响老百姓的健康利益，还会引发“二次污染”。
注重治，在循序渐进中取得实效。土壤污染不是一天形成的，土壤污染的治理也不可能一蹴而就。不少委员代表对土壤污染的治理形成共识：坚持实事求是、循序渐进，按轻重缓急分类治理。“土壤修复资金比水修复资金只多不少。”省人大常委会环资城建委委员胡维平重点从资金角度发表了看法。他认为，在资金量不是很充足的情况下，对修复比例要制定一个合理规划来逐步加以解决。他希望，这种修复能与当地的经济、财政承受能力相适应、相衔接，防止大面积铺开而难以承受。在省人大常委会办公厅一级巡视员唐健委员看来，土壤污染修复的关键问题就在于资金，他建议设立土壤污染防治专项基金，在怎么设、设多大、什么时候设等方面做一些探索。
形成审议意见，继续开列突出环境问题清单
9月24日上午，省十三届人大常委会第十八次会议对执法检查报告进行了分组审议。省人大常委会环资城建委认真汇总整理了委员和代表的意见，形成审议意见提交政府。审议意见采取条目式、清单式体例，力求精准明晰反映审议成果，做到可落实、可检查、可评估。主要有五个方面，分别是：强化责任担当，健全协调联动机制；强化预防保护，坚决打好净土保卫战；强化系统治理，有序推进问题整改；强化要素支撑，提升污染防治能力；强化法律普及，促进全民共同参与。根据省人大常委会主任会议要求，检查组还梳理形成了这次检查发现的土壤环境突出问题清单。汪泉主任介绍：“这份清单共32个具体问题，每个问题都明确了具体内容、进度安排和责任部门。”从时序来看，清单中有21个要求在今年年底解决，约占2/3；其余7个在2021年、1个在2022年解决；还有3个问题属于持续推进类的项目。从责任部门来看，既有省政府有关部门、设区市人民政府，也有县（市、区）人民政府及其有关部门；从内容上来看，主要包括土壤污染状况调查、土壤环境监测、固体废物处置、农用地分类管理、污染地块管控修复、企业防治主体责任、省级部门职责等7个方面。突出环境问题清单的开列，将成为人大依法开展监督的有力抓手，也为后期问题的有效整改打下了坚实的基础。
面对面反馈，进一步延伸执法检查监督链条
为了更好反馈检查情况、审议意见及土壤环境突出问题清单，10月21日，省人大常委会召开了土壤污染防治法执法检查报告审议意见反馈座谈会，通过面对面反馈的形式，进一步推动土壤污染防治法在全省范围内全面有效实施，这也是本届省人大常委会监督工作机制的又一次创新。
反馈会上，省人大常委会环资城建委通报了审议意见，并面对面向省政府及有关部门交办了《江苏省土壤环境突出问题清单》中的32个具体问题。省生态环境厅、自然资源厅、农业农村厅等7家部门对后续问题整改和下一步的工作打算先后作了交流。“第一次参加人大审议意见的反馈座谈会，针对现场交办的问题深感惭愧，这也为我们抓紧整改提供了明确的方向。回去后我们将立刻挂图作战、责任到人，确保按照清单时序要求完成任务。”省生态环境厅负责同志表示，涉及执法检查随机抽查发现的问题，已作为“污染防治百日攻坚”专项行动的重要内容进行部署，持续督促问题责任主体加快落实执法检查要求。
赵世勇副省长代表省政府围绕审议意见落实和问题清单整改，就进一步深入贯彻实施土壤污染防治法作了表态发言。“我们要进一步提高政治站位，加快问题整改，加强风险管控，夯实管理基础，强化执法监管，全面提升土壤环境执法监管能力，努力补齐依法治土制度短板。”赵世勇副省长着重强调了“防”和“管”，一方面突出“防”，要求从工业、农业、生活等领域全防全控；另一方面突出“管”，要求各职能部门要协同配合，共同把建设用地准入管理和耕地分类管理等措施落到实处。
省人大常委会副主任邢春宁代表执法检查组，对省政府及有关部门配合开展执法检查所取得的成效表示肯定。“要深入践行习近平生态文明思想，把净土保卫战作为打好污染防治攻坚战的重要内容，扎实做好审议意见贯彻落实工作。”检查组也对省政府及有关部门落实好执法检查后续工作提出了意见，指出要以更强的责任感贯彻实施土壤污染防治法，认真落实栗战书委员长和娄勤俭书记执法检查讲话要求，既不能因为土壤污染的艰巨性、复杂性“畏难”，也不能不讲科学盲目蛮干。要以更大力度推动土壤突出问题整改，进一步理顺土壤污染防治协调联动工作机制，按照法定职责，主动认领整改任务，科学制定整改计划，积极落实整改措施，建立与问题清单相对应的责任清单、整改清单，明确路线图和时间表，确保审议意见逐条逐项落实到位，因时因地因情因需推动土壤环境突出问题整改。要以更实举措提前谋划我省“十四五”时期生态环境高质量发展，对标“十四五”时期党中央对于生态文明建设的新要求和人民群众对于优美生态环境的新期待，从建设生态文明的战略全局出发，在相关规划制定中统筹土壤、大气、水和固废等污染防治的综合施策，深入推进我省生态环境治理体系和治理能力现代化。
今年7月，省委十三届八次全会作出了深入推进美丽江苏建设的重大决策部署。作为人类活动和经济社会可持续发展的物质基础，土壤是美丽江苏建设的重要战略资源。对于江苏来说，未来一段时期，既是深入贯彻习近平生态文明思想、全面启动美丽江苏建设、推动实现第二个百年奋斗目标的起步期和奠基期，也是持续贯彻落实生态环保法律法规、巩固污染防治成效的关键期和攻坚期，具有重要的历史与战略意义。
开展土壤污染法执法检查，目的就是推动生态环保法律法规的贯彻实施，而抓好土壤污染防治法实施就是贯彻落实党中央和省委决策部署，就是保障人民群众根本利益，就是筑牢美丽江苏建设的大地之基。在即将到来的“十四五”时期乃至更长远一段时期，我们有理由相信，只要我们全面有效实施土壤污染防治法等各项生态环保法律法规，就能依法督促净土保卫战等各项污染攻坚战役的重要措施落到实处，从而助力决胜全面建成小康社会和打好污染防治攻坚战目标任务圆满完成，努力让“环境美”成为江苏最鲜明的标识，让“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的美丽江苏成为美丽中国的现实样板。
