党的十九大报告指出：“更好发挥人大代表作用，使各级人大及其常委会成为全面担负起宪法法律赋予的各项职责的工作机关，成为同人民群众保持密切联系的代表机关。”“两个机关”重要论断对新时期人大工作和代表依法履职提出了更高要求。如何增强代表履职意识，激发代表履职自觉，拓宽代表履职渠道，从泗洪实践看，笔者认为，除了加强对代表的培训教育外，建立代表履职评价体系至关重要。

一、建立代表履职评价体系的背景

泗洪人大常委会建立代表履职评价体系基于以下三个方面的考虑：

（一）法律有规定，建立代表履职评价体系切实可行

《宪法》第三条规定“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。”《选举法》第四十八条规定“代表受原选区选民或原选举单位监督。选民或原选举单位有权罢免自己选出的代表”。《代表法》更是单列一章专题规范和保障代表的履职。这些规定为建立代表履职评价体系提供了法律支撑，但都过于原则和宽泛，没有细化量化的实施措施，也没有明确对未依法履职的代表进行监督和处理，难以督促代表积极履职。因此，规范代表履职，建立科学有效的代表履职评价体系非常必要。

（二）自身有需求，建立代表履职评价体系势在必行

代表履职效能的发挥一直是泗洪人大工作的短板，代表作用没有得到充分彰显。对“代表入口关把得严，履职关把得宽，出口关把得松”的现象依然存在；代表履职水平参差不齐，“会议代表”“哑巴代表”“名义代表”屡见不鲜；从代表构成看，绝大部分代表是兼职代表，重本职工作轻代表工作现象突出；代表履职监督制度不健全，无法对代表怠于履职情况予以处理，代表履职基本靠自觉，只要不做违法乱纪之事，都能维持到任期届满。由此可见，建立履职评价体系是改变代表履职现状的重要保证。

（三）上级有要求，建立代表履职评价体系付诸于行

为推进人大工作理论创新和实践创新，2017年初，市人大常委会针对“三县两区”人大特点和工作实际，分别提出一个理论创新课题，要求各县区进行深入研究和探索。泗洪县人大常委会认真贯彻落实市人大工作部署，在“加强代表履职考核，建立代表履职评价体系，探索代表退出机制” 等方面进行深入思考。2017年7月份，县人大常委会成立专题调研组，在充分调查研究的基础上，多次召开主任会议、乡镇人大主席座谈会等进行专题讨论，在听取各方意见的基础上，厘清了建立代表履职评价体系的工作思路。

二、建立代表履职评价体系的实践

去年以来，泗洪县人大常委会在建立应用人大代表履职评价体系方面作了一些有益的探索和尝试。

（一）建立代表履职考核办法，使考评有据

为加强对代表履职管理，建立了代表履职登记制度、学习培训制度、述职评议制度、定期通报制度以及履职公示制度等。今年初，出台了《泗洪县第十七届人民代表大会代表履职考核办法（试行）》。明确了考核内容，主要考核代表在人代会会议期间履职情况、闭会期间履职情况和遵纪守法服务社会情况，对代表参加人代会、审议发言、撰写议案建议、学习培训、参加县乡人大活动、联系选民等列出履职清单，作出量化规定，设置不同分值。明确了考核结果，分为优秀、称职、基本称职、不称职四个等次。明确了考核程序，把乡镇辖区内人大代表划分为28个代表小组，每年年末由代表小组根据代表履职情况计算分值，拿出初步意见；县人大常委会人代联委根据小组初评情况，结合各工作委员会、专门委员会等各方反馈情况拿出评定意见，经县人大常委会主任会议研究通过后，向社会公布，记入代表履职档案，并以书面形式向代表本人和所在工作单位反馈。

（二）建立代表履职档案，使考评有物

为直观地了解代表履职情况，代表小组为每名代表建立了年度履职档案，县人大常委会为每名代表统一定制了《人大代表履职手册》，履职档案由代表小组组长填写，履职手册由代表本人填写，着重记录人代会会议期间代表履职情况，闭会期间代表联系选民、参加代表活动、反映群众要求、提出建议意见等情况。同时，为使代表“有职可述”，代表小组“有事可评”，县人大常委会不断丰富闭会期间代表活动内容，坚持邀请代表列席人大常委会会议，参加常委会组织的调研、视察、询问、评议等活动，并要求各代表小组在做好年度工作要点中的规定动作外，每月围绕乡镇（街道）党委工作重点，开展不少于1次的代表活动。2017年4月份，县人大常委会积极响应市人大常委会号召，在全县五级人大代表中开展了“四联四助促双争”（联系基层群众，助力民生改善；联系经济实体，助力经济发展；联系社区村居，助力文明创建；联系基层人大，助力监督问效；争当优秀代表，争当行业先锋）主题活动。各代表小组结合各自实际，开展多种形式的联助活动，并把代表参与活动情况作为代表履职考核的重要内容。一年来，代表通过真联善助，切实为企业和群众解决了一些实际困难，并涌现出一批认真行使职权、密切联系群众、积极反映民生诉求的优秀代表和行业先锋，有效激发了代表履职热情，使代表工作充满了生机与活力。

（三）注重考核结果应用，使考评有用

把代表考核评价结果作为评选优秀代表、推荐代表连任人选和代表退出的重要依据。建立代表激励机制，对考核优秀的代表，予以表彰奖励，并大力宣传优秀代表的履职事迹，在全社会营造支持代表履职的良好氛围，引导和鼓励全县各级代表履职尽责。同时，建立代表退出机制，打破代表任期届满制。除按《代表法》第四十八条“暂停代表职务”和第四十九条规定“代表资格终止”情形的依法处理外，对履职不称职、群众不满意或不能正常履职的代表予以劝辞：对照代表履职考核办法（试行），届内连续两次评定为“不称职”的；选民评议满意率低于60%的；因健康原因连续一年以上不能继续履行代表职务的；因出现违法违纪行为在群众中造成不良影响的；以上几类情况经县人大常委会主任会议认定为不适宜继续履职的代表，由人代联委负责人出面谈话，劝其或责令辞去代表职务，并由代表本人向县人大常委会提出书面辞职申请。今年以来，先后对2名履职考评靠后的县人大代表进行了约谈提醒。

泗洪人大代表履职评价体系实施以来，改变了代表干与不干一个样，干好干差一个样的状况，挂名代表、哑巴代表、举手代表少了，主动联系基层群众代表、开会踊跃发言代表、积极参加活动代表多了，全县上下呈现出广大代表主动作为、依法履职，关注民生、助推发展的喜人局面。

三、当前代表履职评价体系的不足

泗洪代表履职评价模式的应用虽然取得了初步成效，但由于试行时间不长，还有一些需要加强和完善的地方。

（一）评价主体还需进一步明晰

根据《选举法》等法律规定，对于各级人大代表，只有原选区选民或者原选举单位有监督权。而县人大常委会忽略了原选区选民的主体评价作用，使得履职评价的公开、公平、公正性和广泛性有所不足。当然，由于选区选民较多组织难度大，长期以来选民对人大代表的认识模糊以及对代表履职情况不了解等，把选民作为评价主体也不尽合理。确定选民为评价主体，并把选民、代表小组等几方评价有机结合起来，全面衡量代表的履职情况是下步需要解决的问题。

（二）评价内容还需进一步充实

对人大代表的履职评价应该是一个整体全面的评价，包括德能勤绩廉等各个方面。但在实际操作中，县人大常委会更偏重于“勤”的考核，包括出席会议、审议报告、提议案建议、参加活动等情况，虽然考核办法中也涉及了德能绩廉的考核，但考核评价标准过于原则和笼统。同时，对影响代表履职的诸多因素考虑还不够全面，往往偏重于数量的积累，如出席会议次数，提出议案建议件数，学习培训次数，参加代表小组活动次数等，都以数量说话，数量不完全等同于质量，如果履职评价中对代表履职的质量、效率和所产生的效应缺乏足够重视，难免会陷入走过场、搞形式的境地。

（三）评价机制还需进一步完善

虽然制定了考核办法，出台了相应的配套制度，但要称之为一个完整的评价体系还有一些需要完善的地方。一是评价程序不全。虽然有考核结果的反馈，但忽略了考核结果的申辩和考核监督两个程序，而这两个程序对保障代表的合法权益至关重要。二是评价信息处理繁杂。代表来自各条战线，信息量大，导致数字收集、核实、汇总耗时较长，影响考核及时性，增加评价成本。三是评价结果应用渠道狭窄。既没有对优秀代表形成更有力度的激励，也没有对不称职代表形成更有效的鞭策和惩戒，影响了评价体系的关注度和权威性。

（四）制度执行还需进一步严格

代表履职评价体系在执行过程中还有偏软偏宽偏虚现象。一方面，存在落实打折扣情况。比如代表履职登记制度，县人大常委会为每名代表发放了《代表履职登记手册》，但部分代表不能及时主动填写。再如，要求各代表小组定期将代表履职情况在选区公开和年度内至少组织一次代表向选民述职等，都一定程度存在落实不到位问题。另一方面，存在执行走过场情况。比如，少数代表小组组长由于怕麻烦等原因，存在“马马虎虎，差不多”的思想，对代表履职情况不能及时记录，凭主观印象打分，影响了代表履职评价体系的有效运行。

此外，如前所述，相关法律对代表履职监督的规定过于原则和宽泛，代表履职评价工作缺乏比较明晰的法律规定和制度保障，尤其是代表退出机制在实践过程中显得底气不足。

四、完善代表履职评价体系的建议

结合泗洪代表履职评价实践，笔者认为，完善代表履职评价体系，还需从以下几方面入手：

（一）完善法律法规，实现代表履职评价规范化

评价代表履职情况仅仅是手段，激发强化代表履职责任才是目的，这不仅需要基层人大的努力探索，同样需要上级人大的顶层设计。在对《代表法》等相关法律进行修正时，能否对代表履职评价工作和退出机制进行明确，对评价内容、实施程序、结果应用作出具体规定，把整体评价体系贯穿于代表的选举、履职过程中，并作为对代表监督的重要手段和依据。全国人大及其常委会应抓紧出台代表履职评价及激励退出的指导性意见，积极指导基层人大开展代表履职评价工作，实现代表履职评价工作法制化、制度化、规范化。

（二）明确评价主体，做到多方评价有机结合

代表是由选区选民选举产生，选民理所当然成为代表履职评价的主体，为了避免评价片面等问题，应以选民评价为主，代表自评打分和代表小组评价为辅。如让全体选民都参加代表履职评价有实际困难，可以由选民代表参与具体评价，选民代表的产生要符合民主程序，按照公开透明原则，由选区选民民主推荐产生，选民代表要具有较高思想觉悟和政治素质，在群众中有一定威信。县人大常委会和乡镇人大主席团是同级人大代表履职评价的组织者，可以成立专门的考核评价机构，主要负责组织和执行考核评价的具体事项，如组织选民代表会议，发放、汇总、公布评价结果等。

（三）规范评价方式，增强评价体系的可操作性

本着公开公正和注重实效原则，规范选民代表、人大代表和代表小组等“几方联评”方式：一是人大代表自评。代表根据《人大代表履职手册》，如实总结一年来的履职情况，进行自我评价。二是选民代表测评。县乡考核评价机构组织召开选民代表会议，在听取代表述职和平时了解掌握的基础上，对代表一年来履职情况进行测评，当面提出整改意见和要求，测评结果当场公布。三是代表小组考评。即代表小组建立《人大代表履职档案》，随时记录代表履职情况，进行量化打分。四是考评小组定评。县乡人大考评机构对照《人大代表履职考核办法》，根据代表自我评价、选民测评、小组考评三方面情况，进行综合汇总，评定格次。评价结果及时向代表反馈。

（四）丰富评价内容，使评价体系更科学合理

一是评价内容应更全面，使之覆盖代表履职的全部领域。可以参照公务员考核，按照德能勤绩廉五个方面进行分解，适当扩大德能绩廉方面的评价，分别赋予相应的权重和分值。二是考核评价应有所侧重，使之更科学合理。应注重代表联系选民、为选民反映诉求、解决选民实际困难等方面的考核评价，可以使用“积分制”，有多少件次算多少件次，不设上限，充分调动代表表达社情民意、建言献策的积极性。三是履职评价在以数量说话的同时，更加注重对履职质量的评定，即代表参加人民代表大会期间和闭会期间履职所取得的效果。

（五）健全评价机制，确保对代表履职评之有效

一是增加考核结果的申辩程序：评价格次经代表本人、所在代表小组组长和县乡考评机构负责人签字后，计入代表个人档案。代表对年度评价为不称职等次有异议的，有权在提出书面申辩意见，请求重新评价。评价结果仍为不称职的，确定为不称职等次。二是增加考核工作监督程序：代表履职评价过程要公开、透明，接受选民和社会监督，杜绝弄虚作假和敷衍了事。三是增加责任追究制度：在明确人大代表、代表小组组长、选民代表以及考评机构组成人员各方职责的基础上，制订责任追究制度，对不按规定进行履职评价的，追究相应责任，确保各项制度执行到位。此外，要为代表履职提供必要的时间、物质及知情知政等方面的服务和保障，利用现代化信息手段打造代表履职服务平台，实现代表工作从单边向互动转变，真正使代表各项工作置于选民的监督之下，使选民评之有物。

（六）拓展结果应用，充分体现评价体系的应用价值

评价结果应用情况怎样，最能检验评价体系的效能。要充分尊重和参考履职评价结果，除把评价结果作为代表评优评先、连选连任的必要条件外，将代表履职评价情况与干部提拔任用挂起钩来，各级党委在干部选拔任用，行业先锋和劳模人物评选等工作中，注重在优秀代表中推荐产生。同时，严格执行代表退出机制，对年度内评为不称职的代表进行诫勉谈话，其中是职务代表的，暂不作为党委提拔任用的人选；届内连续两年评定为不称职的代表除对其进行劝辞外，不推荐为下一届人大代表候选人，以充分彰显代表履职评价体系的权威。

（泗洪县人大常委会财经工委主任 徐 洪）