省人大监察和司法委员会

为配合省十三届人大常委会第三十三次会议听取和审议省检察院关于全省检察机关民事虚假诉讼监督工作情况的报告，省人大监察和司法委员会主动与省检察院沟通联系，组织多次调研，深入了解相关工作情况。9月初赴南京、扬州，10月中旬赴淮安、宿迁开展调研并召开座谈会，听取市县检察机关民事虚假诉讼监督工作情况介绍和法院、公安、司法行政等单位以及部分律师代表的意见建议。10月下旬，召开座谈会，听取省法院、省检察院、省公安厅、省司法厅等单位相关工作情况介绍和对进一步加强检察机关虚假诉讼监督工作的意见建议。现将有关情况报告如下：

一、工作主要成效

民事虚假诉讼是当事人单独或者与他人恶意串通，采取伪造证据、虚假陈述等手段，捏造民事案件基本事实，虚构民事纠纷，向人民法院提起民事诉讼，使法院作出错误判决、裁定、调解的行为，实践中还出现了向法院申请执行基于捏造的事实作出的仲裁裁决、调解书及公证债权文书，在执行过程中以捏造的事实对执行标的提出异议、申请参与执行财产分配的虚假诉讼行为。虚假诉讼以往多发生在婚姻家庭纠纷案件中，近些年不断扩大到民间借贷、企业破产和改制、劳动争议、房产拆迁、商标认定等领域，手段翻新、愈演愈烈，并向团伙化、涉黑涉恶发展。

近年来，全省各级检察机关聚焦人民群众关切的重点领域和法治热点，依法开展对虚假诉讼的监督工作，特别是积极参与扫黑除恶专项斗争，整治了“套路贷”等一大批影响恶劣的虚假诉讼案件，为维护公正司法、共筑和谐社会、服务发展大局发挥了重要作用。

（一）健全办案机制，监督体系基本形成。全省检察机关坚持把虚假诉讼监督作为做强民事检察工作的着力点，着力完善内部协作机制，不断加强外部沟通协作，努力构建内外结合、上下一体的虚假诉讼监督体系。一是制定办案指引，规范监督流程。省检察院在对全省虚假诉讼监督工作进行充分调查研究的基础上，制定下发《江苏省检察机关虚假诉讼民事检察监督办案指引（试行）》，对虚假诉讼监督案件从受理、审查、处理以及内外部协作配合等方面作了明确具体的规定，规范全省检察机关办理虚假诉讼监督案件及开展深层次违法监督工作。各设区市检察院也结合本地实际制定出台虚假诉讼工作办法、意见等文件。扬州市院在全国率先出台《扬州市检察机关虚假诉讼监督办案指引（试行）》，最高人民检察院《民事行政检察工作情况》专门编发“编者按”予以肯定并全文转发。二是优化内部机制，加强联动协作。构建一体化办案机制，加强上下级检察机关以及检察机关内部各部门之间的协作配合。南通市检察机关民事检察部门与侦监、公诉部门共同组织开展“套路贷”虚假诉讼监督、刑事牵连产权保护民事行政监督专项行动，每月定期交流信息，筛选线索，挖掘案源。扬州邗江区院在办案中做到虚假诉讼案件线索内部双向移送，刑事检察部门发现虚假诉讼线索，及时移送民事检察部门，民事检察部门发现涉嫌犯罪线索，及时移送刑事检察部门。三是建立合作机制，形成内外合力。建立与法院、公安、司法行政等单位之间的协调监管和联合惩罚机制，通过定期联络，推进司法机关在线索移送、办案配合、归口管理、案件宣传等方面形成联合互动的工作合力，联合防范与查处虚假诉讼。此外，与纪检监察、信访、仲裁、公证、律协等单位也加强沟通、加强协作。扬州、常州、连云港、镇江等地检察机关与法院、公安、司法行政等单位会签文件，共同做好防范和查处虚假诉讼工作。苏州检察机关与房地产交易中心、银行等单位建立信息共享机制，并形成了两级院联动办案机制。

（二）服务社会治理，监督作用有效发挥。充分发挥虚假诉讼监督在促进社会治理方面的积极作用，对检察履职中发现的普遍性、倾向性问题，及时开展监督，助力推进社会治理现代化。一是深入参与扫黑除恶，维护群众利益。全省检察机关坚持“全面审查、深层监督”理念，深入参与扫黑除恶专项斗争，依法监督纠正了一批虚假诉讼案件，有力打击了黑恶势力，维护了人民群众利益。泰州海陵区院在办理孙某等人“套路贷”虚假诉讼监督案中，对相关司法人员违法行为进行同步审查，将“保护伞”线索移送至区扫黑办，并发出司法人员违法检察建议。二是精准护航企业发展，优化营商环境。在开展监督过程中，对构成虚假诉讼，造成民营企业背负巨额债务，严重影响企业正常运营的案件，检察机关积极履行监督职责，维护企业合法权益，护航民营企业健康发展，助力营商环境改善。灌南县院在疫情防控期间，办理一起侵犯民营企业合法权益的民间借贷虚假诉讼案时，依法向法院发出再审检察建议和执行回转检察建议，法院采纳检察建议意见，裁定执行回转原执行款250万元，帮助企业走出资金短缺困境，助推企业复工复产。三是抓住典型扩大宣传，弘扬社会正气。全省检察机关注重通过典型案件弘扬社会主义核心价值观，弘扬法治精神，营造全社会尊法、学法、守法、用法的良好氛围，促进社会诚信和道德体系建设。对办案中发现的倾向性、趋势性问题，及时加强与相关职能部门的沟通协调，提出检察建议，堵塞管理漏洞，促进社会治理能力的提升。扬州检察机关办理金某虚假诉讼监督案过程中，坚持审执监督并重、刑民责任双究，中央电视台《法治》栏目进行了专访，并被多家新闻媒体报道，充分发挥了以案释法作用。

（三）突出重点难点，监督质效持续提升。全省检察机关明确职能定位，聚焦重点领域、关键环节、典型案件，坚持精准监督、能动监督、类案监督，在人民群众反映强烈的虚假诉讼领域深入开展监督，工作质效不断提升。一是突出重点领域，实施精准监督。全省检察机关对案件多发、隐蔽性强且部分放贷人涉黑涉恶的民间借贷类型虚假诉讼案件予以重点关注，在全省专门部署开展“套路贷”虚假诉讼监督专项行动。在对传统的民间借贷、买卖合同、劳动争议纠纷等领域案件加强监督的同时，各地检察机关结合本地社会热点问题，重点关注社会矛盾较为集中的领域，如道路交通事故、拆迁安置、房地产权属、建设工程合同等领域虚假诉讼案件，坚决打击不法行为，维护社会公平正义。二是突出关键环节，实施能动监督。在线索发现环节，积极寻找疑点、分析破绽，注重从诈骗、非法集资、民间借贷等案件中发掘虚假诉讼案件线索，捕捉涉案人员关系、资金往来、交易细节等疑点问题。在调查核实环节，充分运用调阅卷宗、与当事人谈话、委托司法鉴定等方式，主动搜集、固定证据。在移交处置环节，针对虚假诉讼监督案件发出的检察建议、抗诉，密切关注进展情况，积极做好跟进工作。三是突出典型案例，实施类案监督。持续强化类案监督理念，针对虚假诉讼类案特点，先后部署展开民间借贷纠纷案件、离婚诉讼财产纠纷案件、公司分立合并和企业破产纠纷案件等类案的虚假诉讼专项监督工作，对发现的个案问题以点带面，纠正一批深层次的系统性、倾向性问题，形成“办理一案、治理一片”的规模效应。泰州高港区院办理某破产重组企业虚构欠薪劳动争议系列案件中，成功监督案件3起，为债权人挽回损失近400万元。

（四）坚持固本强基，监督能力不断增强。全省检察机关立足固本强基，加强学习研究，扩展检察手段，强化检察能力，虚假诉讼监督能力得到进一步提升。一是开展教育培训。以党史学习教育和政法队伍教育整顿活动为契机和抓手，牢固树立司法为民、公正司法信念，促使民事检察干警以饱满的工作热情、廉洁公正的形象履职尽责。同时，积极推进民事检察队伍正规化、专业化、职业化建设，努力加强高层次人才培养。定期组织开展虚假诉讼监督案件实训课程，学习交流各地先进办案经验，增强办案人员对虚假诉讼的甄别意识和调查能力。二是深入调查研究。重视调查研究和理论分析，主动对案件审查办理中的重难点进行分析研究，增强调研的针对性、实用性，以高质量研究成果反哺司法办案。重视案件分析研判和理论研究，对重要案件进行重点分析研判和类案检索，努力做到吃透案情，文书理据清晰，办案定论准确。三是探索智能手段。省检察院充分鼓励利用信息化建设成果，研发各类监督模型，利用大数据开展监督。我省“套路贷虚假诉讼智能预警系统”成功上线运行，为各地民事检察部门查询、搜集“套路贷”案件线索提供了重要帮助。连云港海州区院坚持人工智能、大数据等科技手段在发现案件线索方面的研发应用，运用民事裁判智慧监督系统，建立虚假诉讼案件数据库。苏州市检察院研发的“破产领域虚假劳资债权监督模型”在全国检察机关大数据法律监督模型竞赛中荣获一等奖。

二、存在的困难和问题

在全省检察机关的共同努力下，虚假诉讼监督工作取得了比较明显的成效，但仍存在一些困难，同时工作中也存在着一些需要加强和改进的地方。主要有：

（一）虚假诉讼监督方法手段不多，三大难题需要破解。受职责权限和办案条件所限，检察机关虚假诉讼监督的方法和手段不多，监督难题依然存在。一是案件线索发现难。虚假诉讼监督案件主要来源于检察机关依职权发现和权利被侵害的案外人或当事人提起的监督申请。而虚假诉讼当事人在提起诉讼前，往往经过精心策划，甚至有熟悉法律的人员进行指导，其行为具有很强的隐蔽性，发现虚假诉讼线索的难度非常大。同时，由于虚假诉讼检察监督宣传力度不够，群众对检察机关的虚假诉讼检察监督职能知晓度不高，线索来源渠道不多。二是调查核实查证难。民事诉讼法对检察机关在监督民事诉讼过程中赋予了调查核实权，人民检察院民事诉讼监督规则对调查核实权的范围、情形、措施、程序等方面的内容作出了具体规定。但是，对于当事人拒不配合，或者无法找到当事人的，检察机关对拒绝协助调查的个人或单位缺乏相应的制约、制裁措施。由于调查核实权不具有强制性，导致检察机关在取得虚假诉讼相关线索后，调查核实的手段、措施有限，很多案件难以取得突破。三是监督滞后纠偏难。检察机关的监督方式属于事后监督，对已经发生法律效力的判决、裁定，或者发现调解书损害国家利益、社会公共利益的，可以向同级人民法院提出检察建议或向上级人民检察院提请抗诉。由于对虚假诉讼标准的认识存在差异，认定虚假诉讼往往费时费力，有些案件还因此长期搁置，既消耗了司法资源，也影响了正义的及时伸张。

（二）虚假诉讼监督办案协调不畅，三个方面需要改进。尽管全省检察机关十分重视与相关单位的沟通交流与合作，也分别或共同制定了一些促进工作开展的文件，形成了相关领域的协作制度，但是在推动深层次合作上发力不够，相互之间的信息共享层次不高，合作不够深入，细节对接不畅。一是对虚假诉讼的理解和认识有待统一。法律对虚假诉讼行为、虚假诉讼罪虽然有明确规定，但因为颁布时间不同，在行为构成要件的表述上不尽一致，相关司法解释、规范性文件并未对构成虚假诉讼的要素形成统一标准。虽然近几年对于虚假诉讼的构成要件逐步趋于一致，即单方恶意或双方恶意串通均可构成虚假诉讼，但由于不同规定的文件执行时间较长，并且至今仍在有效执行，影响了各司法机关对虚假诉讼认识的有效统一，很多司法工作人员、律师、法律服务工作者对虚假诉讼的理解和认识也存在差异。这些导致在办案实践中对一些虚假诉讼案件的认定存在不同意见，造成有些案件久拖不决，影响了案件的办理。二是信息共享和深层合作有待加强。调研中发现，检察机关由于缺少虚假诉讼案件的信息共享，获取案件信息主要来源于当事人的控告申诉和信访，检察机关主动发现案件线索主要依靠裁判文书网，所以很难主动发现多少案件线索。实际上，法院每年有不少民事案件因涉嫌刑事犯罪需移送公安机关，据某设区市统计，从2017年至今年5月有该类案件1600多件，但由于缺乏有关案件移送的制度机制，大多数情况下由工作人员自行联系移送，相关单位既没有明确扎口的部门，也没有建立移送的台账，对接收的案件材料没有签收手续，对不予立案的也较少以书面形式回复。因此，有不少案件，既未立案也未退回，成了悬案。不少地方检察机关对法院移送公安的此类案件移送是否合法规范、立案或者退回是否符合法律规定，缺乏有效监督。三是对虚假诉讼的惩处力度有待加大。有些虚假诉讼案件仅以驳回诉讼请求结案，罚款、拘留等处罚手段运用较少，列入失信惩戒的更少，虚假诉讼罪的成案率也不高，对虚假诉讼行为人的惩罚总体上还显得不足。由于对虚假诉讼行为人的惩罚力度偏小，与虚假诉讼行为人可能获得的收益相比很不相称，导致法律的威慑作用降低，这在一定程度上会助长虚假诉讼的产生。

（三）虚假诉讼监督有待进一步深化，三项基础需要夯实。全省检察机关民事检察力量普遍较少，检察人员的能力素质也需要不断提升，特别是办理复杂虚假诉讼监督案件以及开展深层次违法监督工作的能力还需要增强。一是力量配备有待加强。在机构设置上，省检察院、设区市检察院和少数基层检察院的民事、行政检察为一个部门，其它基层检察院将民事、行政和公益诉讼检察三项职能合并由一个部门负责。在人员配置上，各级检察机关民事检察官数量普遍偏少，省检察院专门从事民事检察的检察官有5人,13个设区市检察院民事检察官数量平均约3人，基层检察院承担了虚假诉讼监督方面主要办案任务，但从事民事检察的检察官数量更少，而且同时还要负责行政检察、公益诉讼检察等工作。二是业务能力还要提高。随着虚假诉讼类型和手段的不断演变，虚假诉讼行为呈现出更大的迷惑性和隐蔽性，这对检察人员开展虚假诉讼监督工作提出了更高的能力要求，不仅需要熟悉民事检察业务，还要具有一定的刑事办案意识和能力。部分基层民事检察人员侦查意识和办案经验不足，发现虚假诉讼案件线索的能力不够，专业水平与虚假诉讼检察监督职能还存在一些差距，业务能力有待进一步提高。三是深层次监督还需跟上。虚假诉讼案件需要监督的对象和环节较多，既有当事人造假，有些还涉及到诉讼代理人、鉴定人、公证人造假，甚至行政人员、司法人员参与造假等问题，有些虚假诉讼案件还与职务犯罪行为存在密切的关系，需要开展深层次研究，强化深层次监督，不断总结经验、摸索规律，寻找标本兼治的对策和办法。从全省检察机关监督数据中可以看出，涉及审判程序违法的监督案件和涉及公职人员违法的监督案件占比较少，这从一个侧面反映出检察机关在开展虚假诉讼深层次监督方面研究不深、力度不够。

三、几点建议

虚假诉讼行为不仅严重侵害他人合法权益，而且扰乱诉讼秩序、浪费司法资源、损害司法公信力，对社会也造成了恶劣的影响，必须加大预防和惩治力度，真正让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。党的二十大报告专门强调“加强检察机关法律监督工作”，全省检察机关要进一步提高政治站位，认真落实习近平总书记关于加强检察机关民事检察工作的要求，强化防范打击虚假诉讼的政治自觉和行动自觉，勇于担当、锐意进取，进一步加大监督工作力度，努力实现政治效果、法律效果和社会效果的有机统一，切实维护人民群众合法权益、维护社会经济秩序、维护司法权威和司法公信力。为此提出以下建议：

（一）坚持问题导向，着力破解监督难题。针对虚假诉讼难点，坚持问题导向，多措并举，依法能动履职，着力破解监督瓶颈。一是加大宣传力度，拓宽线索来源。发挥12309检察服务热线、“两微一端”等媒体、平台、控申窗口、乡镇检察室、民事检察联络员等重要作用，加大对虚假诉讼监督工作的宣传力度，营造全社会支持防范和惩治虚假诉讼的浓厚氛围。大力宣传打击虚假诉讼的工作成效和典型案例，震慑违法犯罪分子，促进诚信社会建设。主动走访律师事务所、法律服务所、民营企业等，通过律师、法律工作者鼓励当事人向检察机关及时反映虚假诉讼情况，鼓励案外人及时主动向检察机关提供虚假诉讼线索，多渠道拓展案件线索来源。二是发挥能动作用，积极调查核实。在法律赋予的调查核实权范围内，积极发挥检察人员主观能动作用，综合运用调阅审查法院卷宗、询问当事人或案外人、委托司法鉴定、咨询专家意见等措施收集和固定证据。对收集的证据材料进行全面充分审查，涉嫌犯罪的，扎实做好外围调查取证工作，确保证据充实，在及时移送相关犯罪线索的同时，为加大侦查取证工作做好铺垫。三是深化数字赋能，提升监督质效。借助大数据、人工智能、区块链等科技力量,将多种法律监督形态和力量加以整合，增强线索发现能力、调查核实能力、固定证据能力。充分发挥“互联网+”重要作用，加快推进数字检察建设，打通数据壁垒，建立针对不同类型、案由虚假诉讼重点疑点要素的办案模式。充分挖掘数据潜力，以大数据赋能虚假诉讼监督，助力检察监督向全面、系统、主动监督转变，实现监督效能提升。

（二）主动聚合资源，努力形成监督合力。以系统思维推进检察工作一体化建设，主动协调，破除虚假诉讼监督工作存在的体制性机制性障碍。一是健全公检法司会商协作机制。完善细化既便于操作又能够解决实际问题的规范文件，充分利用政法大数据平台，强化与法院、公安、司法行政等单位的数据对接、信息互通，在线索双向移送、引导侦查、协助调查、证据转化、民事裁判文书信息共享和数据互通等方面进行有效合作。推动建立健全规范的案件移送制度，法院向公安机关移送涉嫌虚假诉讼犯罪案件的，同时将有关情况通报同级检察机关，公安机关对移送案件的处理结果，及时向检察机关进行通报。二是完善虚假诉讼联防共治格局。持续完善打击虚假诉讼的协同办案机制，督促司法机关提高涉嫌犯罪线索、材料的移送质量，必要时向纪委监委、政法委报告有关情况。要加强对涉嫌犯罪移送公安机关的民事案件后续情况的跟踪调研，对悬而未决的案件要及时进行清理。构成虚假诉讼罪的，督促加大刑事打击力度；不构成刑事犯罪的，要督促充分运用多种方式，加大制裁力度。要重视发挥律师、法律工作者等人员的作用，鼓励他们积极参与防治虚假诉讼。三是理顺检察机关内部协作关系。横向上，加强检察机关各业务部门之间的分工协作，健全信息共享、案件移送等机制，形成监督合力；纵向上，强化上下联动，优势互补，逐步形成省、市、县三级检察机关分工负责、各有侧重、联动配合的工作格局。

（三）强化业务能力，不断提升监督质量。面对不断花样翻新的虚假诉讼行为，要进一步加强业务能力建设，统一认识，统一认定标准，完善监督程序。一是规范标准程序，加大监督力度。深入研究国家有关法律法规，厘清虚假诉讼基本概念，统一虚假诉讼认定标准，完善检察机关对虚假诉讼监督的办案程序，对受理、查办、移送等环节做出细化规定。加强与审判机关、侦查机关的沟通协调，统一对虚假诉讼的认识，明确移送标准、对接部门和衔接程序。及时发布具有指导意义的典型案例，提高全省检察机关监督实务能力，不断加大对虚假诉讼的监督力度。二是扩展监督领域，实施全域监督。积极履行法律赋予检察机关的监督职能，深入研究虚假诉讼新动向、新特点，把对虚假诉讼的监督扩展到民事审判各个领域，既要重视审查案件是否存在虚假诉讼情形，更要加强对公安机关和法院履行司法职能全过程的监督。要积极探索对仲裁、公证、鉴定等领域存在的先虚假仲裁、公证、鉴定，后申请执行等民事非诉执行违法行为进行监督。三是坚持违法必究，完善处罚机制。督促加大对虚假诉讼行为的打击力度，让每一个实施虚假诉讼行为的人都逃不脱法律的制裁。对虚假诉讼犯罪的首要分子及重要成员，要完善涉案财物处理机制，全面调查虚假诉讼犯罪嫌疑人、被告人的财产情况，依法运用资格刑、财产刑从严打击；对不构成虚假诉讼罪但存在虚假诉讼行为的，通过罚款、拘留、列入失信人员名单等方式，给予相应惩罚。对虚假诉讼案件中的深层次违法问题要盯紧盯实，发现党员干部、司法人员和其他公职人员参与虚假诉讼的，要做到一案双查，及时通报纪委监委、组织部门，涉及律师和其他法律工作者的，抄送司法行政机关和相关行业协会。对虚假诉讼案件中出现的苗头性、倾向性、趋势性的问题，及时向行政机关、企业事业单位发出检察建议，堵塞漏洞。

（四）加强监督力量，精心打造专业队伍。调优配强虚假诉讼监督工作力量，塑造一支专业程度高、业务能力强、实践经验足的专业队伍。一是适当加强力量配备。积极争取增加民事检察官数量，特别是要为基层检察院争取增加专业从事民事检察监督的检察官，以充实基层民事检察监督力量。上级检察机关可适当抽调检察人员下沉到基层检察机关帮助指导工作，促进虚假诉讼案件的办理。二是发挥骨干帮带作用。树立人才引领意识，培养锻炼一批精通法律知识、长于监督工作、善于带动引领的监督工作人才。充分发挥业务骨干示范引领作用和“传帮带”作用，全面提升民事检察人员虚假诉讼监督能力，促进队伍专业化。三是加强业务学习交流。加强民事、刑事检察官的业务交流，密切与审判机关的工作互动，帮助民事检察官进一步拓宽视野、增长才干，提高办理虚假诉讼案件的能力和水平。